Introdução 

A literatura econômica reconhece, cada vez mais, a importância do uso do poder de compra do Estado com o intuito de promover as atividades de inovação do setor privado. No Brasil, as compras governamentais totais, incluindo as aquisições realizadas pelas empresas estatais, atingiram US$ 180 bilhões em 2019, o que corresponde a 9,2% do produto interno bruto (PIB) do país. Como principal comprador da economia, o governo pode utilizar seu imenso poder de compra para estimular inovação e resolver desafios sociais significativos.

A Carta IEDI de hoje trata deste tema a partir  do estudo “Strengthening Brazil’s innovation policy through public procurement”, divulgado pelo IPEA, em julho de 2023 e realizado por André Tortato Rauen, doutor em Política Científica e Tecnológica e pesquisador do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA). 

Em uma abordagem neo-shumpeteriana e utilizando, igualmente, a metodologia do nível de maturidade tecnológica (TRL), desenvolvida pela Agência Espacial Norte-americana (NASA), o autor examina os novos instrumentos de compras governamentais que podem ser utilizados no fomento à inovação no Brasil, viabilizados pelas recentes legislações:

     •  alterações introduzidas na Lei da Inovação (Lei nº 13.243/2016 e Decreto nº 9.283, de 2018), 

     •  nova Lei de Licitações e Contratos (Lei nº 14.133/2021) e 

     •  novo Marco Legal das Startups (Lei Complementar nº 182/2021). 

O principal objetivo do estudo é sistematizar e classificar, pela lógica econômica e jurídica subjacente, todos os instrumentos de compra pública para inovação (PPI) existentes no Brasil.

Para categorizar as diferentes ferramentas de compras públicas no Brasil de acordo com a metodologia TRL, o autor realizou uma análise minuciosa de cada instrumento em relação ao objeto principal da compra pública e à lógica econômica subjacente. Na sequência, estes instrumentos foram comparados com o TRL e o estágio do processo de inovação.

Na avaliação do autor, o Brasil possui atualmente um conjunto robusto e variado de instrumentos de política de inovação, equivalente aos existentes nos Estados Unidos ou nos países da Europa. Esse conjunto abrange mecanismos do lado da demanda, foco do estudo, e do lado da oferta, que integram todas as fases do processo de inovação, incluindo pesquisa e desenvolvimento (P&D).

Importância da política de inovação pelo lado da demanda

Em consonância com a abordagem neo-schumpeteriana do processo de inovação, o presente estudo se apoia em três pressupostos principais. Em primeiro lugar, centra-se na inovação em sentido estrito, definida como a introdução de novidades no mercado por parte das empresas privadas e/ou como uma estratégia de sobrevivência em um incessante ambiente de inovação. Contudo, Rauen reconhece que o fomento bem-sucedido da inovação do setor privado por meio de intervenções governamentais, como as compras públicas, muitas vezes requer inovação dentro do próprio governo. 

Em segundo lugar, o processo de inovação é caracterizado por três etapas cronológicas: i) pesquisa, desenvolvimento, prototipagem e ampliação; ii) introdução comercial; e iii) difusão de inovações no mercado. Desenvolvida pela Agência Espacial Norte-americana (NASA), a metodologia TRL fornece um meio, ao mesmo tempo simples e refinado, de identificar a fase de maturidade da tecnologia nos diferentes estágios do processo de inovação. 

Essa metodologia é composta por nove níveis, que vão desde a pesquisa básica por curiosidade científica até a introdução da inovação no mercado, com base nas entregas/resultados relacionados a cada nível. 

As tecnologias, que são classificadas em um desses nove níveis com base nas respostas a um questionário padronizado, somente progridem para um nível superior se satisfizerem todos os pré-requisitos relevantes. 

Segundo o autor, essa metodologia que tem sido amplamente adotada por várias instituições globais, também é utilizada no Brasil pelo Tribunal de Contas da União (TCU).

Em terceiro lugar, o processo de inovação não é linear. Ou seja, o P&D não é necessariamente o primeiro passo nem é a única fonte de informação para inovação. Ao contrário, “representa um dos muitos estágios do processo, que segue um modelo ‘encadeado’ onde a tecnologia e os vetores de mercado interagem simultaneamente.”

Na perspectiva evolucionária neo-schumpeteriana, a inovação se origina de múltiplas fontes, sendo o desenvolvimento tecnológico autóctone apenas uma delas. Embora essa seja a fonte mais substancial de inovações disruptivas, segundo Rauen, não é a mais prevalente. 

Uma variedade de forças influencia o processo de inovação, e essas forças diferem com base no objeto em consideração. Múltiplos ciclos de feedback e interações entre P&D, conhecimento científico e descobertas de mercado influenciam os vários estágios do processo criativo.

Rauen ressalta ainda que a Política de Inovação e as Políticas Científicas e Tecnológicas representam intervenções governamentais distintas, mas inter-relacionadas. Certos instrumentos são mais adequados para a descoberta tecnológica, enquanto outros são mais adequados para o desenvolvimento final e a inovação. No entanto, todos eles compartilham um objetivo comum: introduzir novidades no sistema econômico.

De acordo com o estudo, as atuais políticas de inovação podem ser classificadas em dois ramos principais. 

     •  O primeiro deles concentra-se no lado da oferta, garantindo condições operacionais, financeiras e não financeiras, adequadas para todo o sistema de inovação. Este ramo engloba sete instrumentos, incluindo apoio ao capital, medidas fiscais, apoio à pesquisa do setor público, apoio à formação e mobilidade, subvenções à P&D industrial, apoio à informação e corretagem e medidas de rede. O autor destaca que esses instrumentos são bem reconhecidos entre os formuladores de políticas e partes interessadas brasileiras e formaram a base das políticas de inovação anteriores do país.

     •  A segunda vertente centra-se no estímulo, por meio do aumento da demanda, às inovações e à difusão de inovações. Segundo Rauen, isso pode envolver a definição de novos requisitos funcionais para produtos e serviços ou melhorar a articulação do mercado. A política de inovação pelo lado da demanda emprega quatro instrumentos principais: políticas sistêmicas, regulação, apoio à demanda privada e compras públicas para inovação. O foco deste estudo é, como já mencionado, este último instrumento.

Embora o uso de compras públicas para inovação seja um conceito relativamente recente com origem na Europa, ele tem raízes históricas nos Estados Unidos, onde é largamente utilizado, sobretudo nos setores da defesa e da saúde. 

Do ponto de vista do desenvolvimento nacional, o objetivo principal das compras públicas para inovação (PPI) é gerar um efeito de adicionalidade nos gastos privados com inovação, transformando os contratos em iniciativas de cocriação e não apenas em relações comerciais. 

Do ponto de vista da avaliação, contudo, a questão mais relevante é se essas iniciativas de compras modificam as expectativas e o comportamento das empresas em relação ao aumento dos esforços inovadores. 

Em essência, de acordo com o autor, as compras públicas promovem uma demanda estável e robusta para a oferta privada, atendendo inúmeros objetivos socioeconômicos, incluindo a inovação. 

Os potenciais objetos de aquisição governamentais incluem: i) bens ou serviços comuns; ii) bens ou serviços complexos que requerem interação do sistema; iii) bens ou serviços novos para o governo; iv) serviços de P&D, prototipagem ou dimensionamento; e v) tecnologia embarcada. 

Dentre as justificativas para a compra pública destacam-se: 

     •  reduzir as assimetrias de informação para futuras aquisições comerciais; 

     •  comprar ao menor preço em grande escala; 

     •  fomentar o desenvolvimento tecnológico endógeno; 

     •  evidenciar um problema socialmente relevante;

     •  desenvolver uma solução ainda não disponível no mercado, entre outras.

Por meio da PPI, o setor público capitaliza seu poder de compra para atender às necessidades imediatas a um custo mais baixo ao mesmo tempo em que promove e estimula a inovação privada. O governo usa estrategicamente sua demanda para estabelecer mercados consumidores para inovações e tecnologias específicas, impulsionando efetivamente a inovação. 

Rauen destaca que a PPI inclui igualmente a aquisição pré-comercial (PCP), na qual o governo compra igualmente serviços de P&D ou prototipagem para provocar inovações e não apenas a aquisição de produtos ou serviços comerciais inovadores. Por essa razão, ele adota a expressa compra pública “para” inovação ao invés de compra pública “de” inovação.

A essência da PPI está em alavancar a demanda pública por soluções, existentes ou a serem desenvolvidas, para estabelecer um mercado de fornecedores inovadores que, por meio de contrato, tornam-se parceiros do Estado. 

Isso resultou, como destaca o autor, em uma nova aplicação do PPI: políticas de inovação orientadas à missão no contexto de um Estado Empreendedor. 

A incorporação da PPI nessa estratégia de inovação oferece dois benefícios principais. 

Em primeiro lugar, injeta novo financiamento no sistema de inovação sem impor um ônus orçamentário. 

Em segundo lugar, permite ao Estado impulsionar o desenvolvimento da tecnologia especificada em um contrato. 

Como resultado, o uso estratégico de compras públicas tornou-se a ferramenta mais importante na caixa de ferramentas das políticas de inovação orientadas à missão, que caracterizam as estratégias industriais contemporâneas em muitas partes do globo. 

O estudo ressalta que, em comparação com instrumentos tradicionais de incentivo à inovação como crédito ou subsídios a empresas, a PPI é uma ferramenta muito mais complexa, especialmente quando o governo assume a maior parte do risco de fracasso da compra. Isso aumenta as chances de falha do governo e pode complicar a prestação de contas à sociedade. 

Por isso, a responsabilização (accountability) é uma questão central na PPI. A natureza da inovação exige um equilíbrio entre os princípios da administração pública, que impõem a eficiência na contratação, e o processo inovador, que exige flexibilidade e aceitação do risco e da incerteza. 

Apesar dos desafios da responsabilização em políticas de inovação e compras públicas, exemplos brasileiros como a compra pré-comercial (PCP) da vacina Sars-COV 2 da Fundação Oswaldo Cruz (Fiocruz), o desenvolvimento do avião KC-390 e a compra pré-comercial em andamento da Agência Espacial Brasileira (AEB) demonstram, segundo o autor, que é possível comprar inovação e, ao mesmo tempo, manter um sistema de prestação de contas e responsabilização adequado. 

Promover a inovação envolve inerentemente atividades de risco e incerteza e, portanto, é impossível eliminar completamente o fracasso. No entanto, esse fato não deve desestimular o governo a buscar a inovação. Em vez disso, o estudo sugere que o governo deve adotar uma abordagem de gerenciamento de portfólio, distribuindo o risco por um conjunto coerente de esforços.

Rauen ressalta que o gerenciamento de portfólio de projetos permite uma compreensão mais abrangente do cenário de inovação e a capacidade de avaliar as características e riscos específicos de cada projeto. Essa abordagem ajuda a mitigar possíveis efeitos colaterais e garante que os servidores públicos pessoal do governo responsáveis pela implementação da PPI possuam o conhecimento necessário para tomar decisões informadas caso a caso.

Política de inovação e o resultado das recentes mudanças legais no Brasil 

De acordo com Rauen, a política de inovação no Brasil se caracterizava, historicamente, pela ênfase nos instrumentos tradicionais do lado da oferta, tais como fornecimento de crédito, subvenções às empresas e isenções fiscais. Nesse contexto, com o Estado atuando basicamente como um catalisador, as políticas de inovação se mostraram limitadas.

Segundo o autor, desde a aprovação da Lei de Inovação (Lei nº 10.973) em dezembro de 2004, o Estado brasileiro passou por um profundo aprendizado institucional no apoio público formal à inovação, que culminou, no período recente, em uma série de modificações na Lei de Inovação original e no estabelecimento de novas regulamentações legais, com a Nova Lei de Licitações e Contratos (NLBC) e o novo Marco Legal das Startups, bem como normas paralegais. 

Esse novo arcabouço jurídico viabilizou “a criação de novas ferramentas que operam sob a ótica da demanda, capitalizando o poder de compra do governo”, ao mesmo tempo em que permitiu o tratamento adequado da incerteza e do risco inerente ao processo de inovação. 

Na avaliação do Rauen, as mudanças legais recentes resultaram em avanços substanciais nos processos de PPI e licitações. Isso inclui maior tolerância para assunção de riscos por parte do governo, abolição de penalidades por falha devido à incerteza tecnológica, maior flexibilidade de processo, introdução de novas ferramentas e capacidade de negociar Direitos de Propriedade Intelectual (IPR) quando a inovação está envolvida.

Atualmente, o governo brasileiro pode adquirir serviços de P&D, protótipos, atividades de ampliação da escala de produção e novos produtos/serviços sob o conceito do PPI por meio de processos regulares de licitação ou de instrumentos específicos destinados a fomentar a inovação e P&D. Rauen alerta que o contrato de aquisição deve explicitamente pretender estimular a inovação; caso contrário, não produzirá nenhum incentivo à inovação. Ou seja, “a aquisição só produz resultados quando há intenção explícita de fazê-lo”. 

Novos usos para instrumentos tradicionais 

As alterações legais já mencionadas introduziram não apenas uma ampla gama de novos instrumentos de contratação pública, como será visto na seção seguinte, mas também ampliaram as possibilidades de aplicação dos existentes. 

Dentre estes instrumentos, estão o Leilão Eletrônico Híbrido, que abrange lances fechados e abertos, um critério de avaliação mais flexível baseado na Melhor Relação Preço-Qualidade (BPQR) e o Procedimento de Manifestação de Interesse (EIP). 

A maior parte das aquisições do governo federal ocorre por meio de Leilões Híbridos, abrangendo tanto licitações fechadas quanto abertas. Ainda que esse método apresente certa rigidez, dado a sua lógica em termos de aquisição de bens homogêneos ao menor custo, ele não pode ser desconsiderado em uma estratégia de inovação, sobretudo se for utilizado com o objetivo de estimular a difusão de inovações. 

Segundo o estudo, a promoção da difusão da inovação por meio de Leilões Híbridos pode ser alcançada por meio da atualização regular do Sistema de Registro de Preços e da incorporação consistente de ofertas inovadoras. Nessa perspectiva, o governo avaliaria continuamente o mercado e focaria na busca de novos produtos e serviços. As compras ainda seriam feitas pelo menor preço, mas a concorrência seria limitada a produtos e serviços inovadores.

Na opinião do autor, o método tradicional de avaliação Melhor Relação Preço-Qualidade (BPQR), que se caracteriza por sua simplicidade, pode fomentar inovações incrementais na economia brasileira. Este instrumento permite integrar critérios tradicionais de preços com sofisticados critérios de desempenho tecnológico, tratando produtos e serviços como mais do que simples commodities. A incorporação de critérios técnicos de qualidade possibilitaria a seleção de fornecedores inovadores.

No Brasil, o Procedimento de Manifestação de Interesse (EIP) era predominante apenas em concessões de infraestrutura pública para o setor privado. A ampliação do seu uso foi viabilizada pela NLBC. 

O EIP não é um instrumento de aquisição per se, mas sim uma ferramenta administrativa que auxilia nos processos de aquisição pública e reduz as assimetrias de informação entre compradores e fornecedores. Todavia, segundo Rauen, pode servir como um meio para potenciais fornecedores apresentarem soluções para problemas administrativos relevantes, à semelhança da proposta não solicitada do Regulamento de Aquisição Federal (FAR) norte-americano.

Em relação às estratégias de PPI, o Procedimento de Manifestação de Interesse pode servir como um mecanismo para o setor privado introduzir inovações que antes eram desconhecidas do governo. Quando executado adequadamente, pode facilitar a incorporação de novas ideias e tecnologias pelo Estado. 

Contudo, de acordo com Rauen, a utilização do Procedimento de Manifestação de Interesse exige que a administração tenha capacidade de assimilar conhecimento e possua ampla experiência técnica para compreender as implicações legais, institucionais e tecnológicas das propostas, de modo a evitar uma situação de “captura do Estado”.

O autor salienta ainda que é importante evitar a fetichização da inovação e reconhecer que nem todos os problemas e desafios podem ser resolvidos apenas por meio da inovação. As soluções tradicionais ainda podem resolver de forma eficaz certos problemas. Uma abordagem equilibrada que combine ferramentas e métodos inovadores e tradicionais é vital para uma administração pública eficaz.

Além disso, também é crucial reconhecer a possibilidade de falhas de mercado e falhas de governo. Quanto maior a complexidade do item que é objeto da aquisição, maior a probabilidade de falha. A fim de mitigar o risco de resultados sociais abaixo do ideal, o estudo recomenda que os governos devem alocar recursos para a educação e treinamento de pessoal envolvido na execução de estratégias inovadoras.

Instrumentos específicos para compras governamentais de inovação no Brasil

Dentre os diversos instrumentos legais de contratação pública disponíveis no Brasil, sete estão diretamente associados à compra pública para inovação. Três desses sete instrumentos são bem estabelecidos e ratificados: 

     •  Margens de Preferência; 

     •  Compensação Tecnológica em Defesa (TOS); 

     •  Parcerias para o Desenvolvimento Produtivo na Indústria da Saúde (PPD). 

Os outros quatro, porém, são novos, a saber: 

     •  Diálogo Competitivo (CD); 

     •  Prêmios de Inovação (INP) – que permite negociações sobre direito de propriedade intelectual; 

     •  Compra pré-comercial (PCP); e 

     •  Contrato Público de Soluções Inovadoras (PCIS).

O quadro abaixo resume várias das características desses instrumentos específicos para PPI. 

Segundo o estudo, todos esses instrumentos de PPI no Brasil foram projetados especificamente para enfrentar desafios específicos e promover a inovação com resultados bem definidos.

Além disso, a legislação brasileira permite a negociação de direitos de propriedade intelectual (IPR) em projetos de compra pública para inovação, reconhecendo que a PPI pode gerar inovação e novos conhecimentos. Esse dispositivo legal foi introduzido pela Lei de Inovação em 2004 (Lei nº 10.973/2004), fortalecido por sua versão revisada em 2016 (Lei nº 13.243/2016) e finalmente incorporado ao NLBC.

Entre os sete instrumentos específicos de PPI, o Contrato Pré-Comercial (PCP) se destaca como o mais disruptivo. Segundo o estudo, este instrumento permite a contratação direta, dispensando o tradicional processo licitatório, e destina-se ao desenvolvimento de soluções ainda não disponíveis no mercado. 

Em essência, o governo compra serviços de P&D, o que configura uma aquisição pública com riscos tecnológicos inerentes. A nova legislação brasileira permite a aceitação de falhas e incentiva ampla interação com potenciais fornecedores privados. No PCP, o governo pode assumir o risco total do projeto ou negociá-lo até certo ponto.

Com base na literatura recente, Rauen destaca que o PCP é adequado para compras envolvendo incerteza tecnológica e projetos com menor maturidade tecnológica (TRL), como indicado na Figura abaixo. 

Esse instrumento também é relevante quando a solução desejada existe em mercados internacionais, mas não está prontamente disponível no Brasil, caso, por exemplo, de sistemas de defesa e artefatos militares. Além disso, o PCP inclui uma opção de compra que pode ser exercida quando os esforços de P&D forem bem-sucedidos (TRL 9). Essa opção permite a aquisição de produtos ou serviços comerciais em larga escala, sem a necessidade de um novo processo de seleção.

O autor assinala que, no Brasil, a utilização do instrumento PCP exige um alto nível de treinamento e preparação dos funcionários do governo. No entanto, não deixa de ser uma das ferramentas mais poderosas para gerar novas tecnologias para atender às demandas sociais e é particularmente relevante em um arcabouço de política orientada à missão.

O Contrato Público de Soluções Inovadoras (PCIS) é um novo instrumento projetado para facilitar as colaborações entre startups (Govtechs) e o governo, ainda que não se restrinja exclusivamente a esse tipo de empresa. 

O PCIS é um processo de aquisição em duas fases com testes no local, no qual vários fornecedores potenciais são contratados para testar suas soluções em cenários reais. A fase de testes é paga, o que representa um grande incentivo para as startups e os resultados conduzem à seleção de um único fornecedor para o contrato subsequente. Na segunda fase, um contrato é concedido para o fornecimento em larga escala de itens comerciais com base nos resultados bem-sucedidos da fase de testes.

Essa modalidade única de licitação foi instituída no Projeto de Lei das Startups (Lei Complementar nº 182/21) e tem como objetivo central reduzir a assimetria de informação entre o comprador e os potenciais fornecedores por meio de testes reais. 

Ao contrário de outros instrumentos, de acordo com o estudo, o PCIS impõe limites máximos ao valor de contratos de teste (aproximadamente US$ 633.000 com base na taxa de câmbio PPP de 2021) e contratos potenciais de grande escala (cerca de US$ 3,2 milhões). Esses limites fornecem clareza e orientação sobre o escopo financeiro dos projetos do PCIS.

No Brasil, o Prêmio de Inovação (INP), instrumento bastante utilizado como estratégias de indução ex-ante nas principais economias capitalistas, esbarrava em restrição legal que impedia o compartilhamento de direitos de propriedade intelectual com os vencedores, não oferecendo, portanto, incentivos para a participação de fornecedores privados. As modificações recentes na NLBC removeram essa limitação, permitindo a livre negociação dos IPR associados ao prêmio de inovação. 

Segundo o estudo, conceito central do INP é mobilizar a sociedade em torno de questões importantes que não são tratadas adequadamente por meio de mecanismos regulares de mercado. O INP não envolve oferta de recursos em grande escala, mas oferece recompensas na forma de incentivos financeiros (recursos diretos, bolsas, crédito) ou não financeiros (formação, certificação, reconhecimento, definição de padrões etc.) com base em critérios predefinidos. Geralmente, não há compartilhamento de risco envolvido. No entanto, a administração pública pode estabelecer prêmios intermediários para apoiar pequenos concorrentes. 

Os INPs são adequados principalmente para atividades relacionadas a altos TRLs que envolvem prototipagem, com riscos inerentes, mas sem financiamento dedicado. Porém, também podem facilitar a difusão de inovações já com aplicação comercial (TRL 9). Segundo o autor, embora esse instrumento não possa ser utilizado para adquirir produtos comerciais em grande escala, pode ajudar a reduzir as assimetrias de informação antes das compras regulares subsequentes. 

A Compensação Tecnológica em Defesa (TOS) é uma ferramenta utilizada nas compras públicas internacionais, nas quais a entidade contratante pode solicitar várias formas de compensação, dentre as quais a transferência de tecnologia incorporada. 

O TOS visa estimular o desenvolvimento de tecnologia endógena por meio de obrigações impostas em contratos internacionais de aquisição de produtos e serviços relacionados à defesa. Rauen ressalta que muitos avanços tecnológicos significativos nas empresas brasileiras de defesa foram impulsionados por esse instrumento. O setor aeroespacial privado, juntamente com suas diversas indústrias relacionadas, beneficiou-se particularmente dessa estratégia no passado.

Em 2021, o Ministério da Defesa emitiu a Portaria MD nº 3.662/2021, instituindo uma estratégia aprimorada para compensações. Nessa estratégia, empresas privadas nacionais selecionadas podem ganhar investimentos em transferência de tecnologia e capacitação tecnológica. O objetivo é alavancar a tecnologia incorporada na solução adquirida internacionalmente para fomentar o desenvolvimento tecnológico endógeno. 

O instrumento TOS é projetado para agilizar o desenvolvimento tecnológico, permitindo que as empresas nacionais acessem a tecnologia necessária para seus próprios esforços tecnológicos. Por definição, a contrapartida é fornecida por meio de compensações vinculadas à aquisição internacional de produtos comerciais. Portanto, a tecnologia adquirida pode ser classificada em TRLs superiores (8 e 9). 

As Parcerias para o Desenvolvimento Produtivo na Indústria da Saúde (PDPs) são uma estratégia federal que visa reduzir o déficit comercial do setor farmacêutico causado pela falta de fornecedores nacionais para o Sistema Único de Saúde (SUS). Como o TOS, as PDPs apoiam o desenvolvimento de tecnologia endógena ignorando certas etapas do projeto de pesquisa e garantindo que os projetos comecem com TRLs mais altos, conforme mostrado na figura acima. 

Por meio das PDPs, o Ministério da Saúde cria uma lista de medicamentos estratégicos e os laboratórios do governo, em colaboração com empresas privadas nacionais ou independentes, podem abordar produtores privados internacionais dispostos a transferir tecnologia em troca de um contrato exclusivo de fornecimento por vários anos desses medicamentos estratégicos. 

Esse processo permite que o Ministério da Saúde adquira medicamentos a um custo reduzido, enquanto o laboratório público tem acesso à tecnologia necessária para abastecer o Ministério no futuro.

O estudo destaca que o instrumento PPD passou por várias mudanças legais ao longo dos anos, enfrentou problemas de responsabilidade e experimentou descontinuidades. Esses fatores impediram que todo o seu potencial fosse realizado.

Já a Margem de Preferência (APM) é um instrumento criado em 2010 e reintroduzido em 2021, que dá preferência a produtos ou serviços fabricados ou montados no Brasil, mesmo que sejam até 20% mais caros que os importados, desde que vinculado a projetos nacionais de P&D ou inovação. 

O principal objetivo deste instrumento é criar demanda por inovações nacionais, mesmo que isso implique o pagamento de um prêmio de até 20%. Como a APM é concedida apenas para aquisição de produtos e serviços já disponíveis no mercado, este instrumento é categorizado como tendo como alvo TRL 9 (Ver figura acima).

Novidade no ordenamento jurídico brasileiro, a criação do instrumento Diálogo Competitivo (CD) em dezembro de 2021 foi inspirada em práticas europeias. Esse instrumento representa um tipo específico de processo de licitação usado em situações nas quais as soluções inovadoras mais adequadas para um problema complexo são desconhecidas.

A utilização do Diálogo Competitivo prevê a seleção inicial de um conjunto de fornecedores qualificados, sendo aberto um diálogo com o objetivo de reduzir as assimetrias de informação. Posteriormente, é escolhido um fornecedor capaz de fornecer a solução em escala comercial. 

Na avaliação do autor, a principal utilidade do CD é promover a introdução e difusão de inovações, em vez de seu desenvolvimento. Uma das principais vantagens do CD brasileiro é seu alto nível de negociação, onde todos os aspectos do contrato podem ser discutidos, inclusive a estratégia contratual. É um instrumento PPI robusto e valioso, principalmente nos casos em que há incerteza quanto à solução ótima ou tipo de contrato.

Os instrumentos de PPI no Brasil abrangem todos os níveis de maturidade tecnológica, com exceção do TRL 1, relativo à pesquisa básica, como mostra a Figura anterior. A combinação dos instrumentos do lado da demanda com os instrumentos do lado da oferta, como crédito, subsídios e investimento direto, torna evidente que o Brasil possui um conjunto abrangente e robusto de ferramentas de políticas de inovação. Essa combinação de políticas permite fornecer suporte e incentivos para a inovação em vários estágios, desde o estágio inicial de P&D até a introdução e difusão de inovações no mercado. 

Considerações Finais

O estudo realizado por André Rauen apresenta uma visão abrangente dos novos instrumentos de compras públicas para inovação no Brasil. Destaca a grande variedade e possibilidades à disposição dos gestores públicos para fornecer suporte desde o desenvolvimento tecnológico em estágio inicial com baixos níveis de maturidade até a difusão no mercado de inovações incrementais. 

Quando esses instrumentos do lado da demanda são combinados com instrumentos do lado da oferta, o mix de políticas em apoio à P&D&I torna-se ainda mais robusto.

Segundo o autor, as mudanças legais introduzidas no período recente foram flexíveis o suficiente para permitir o uso integrado desses instrumentos de fomento à inovação. Por exemplo, um Prêmio de Inovação pode ser complementado com bolsas de pesquisa, concessão de crédito, aporte de capital de risco ou outras formas de apoio. 

De igual modo, uma Compra Pré-Comercial pode ser precedida pelo emprego de Procedimento de Manifestação de Interesse. A lógica da Compensação Tecnológica em Defesa também pode ser aplicada a compras internacionais de vários bens, não apenas relacionados ao setor de defesa. 

As possibilidades de combinação são inúmeras, de acordo com o autor, sendo fundamental, entretanto, que os gestores entendam a mecânica de cada instrumento e avaliem a eficiência de promover seu uso conjunto com base em casos específicos.

Por isso, na avaliação do autor, a boa utilização das novas possibilidades legais exigirá do governo brasileiro um esforço significativo para treinar e capacitar os servidores públicos. Embora isso represente um desafio concreto para a administração federal, também abre caminhos para pesquisas futuras. 

Rauen defende que a futura agenda de pesquisa na área de PPI no Brasil se concentre na construção de microestruturas que incentivem, assegurem a responsabilização e aprimorem a capacidade técnica para a implementação dessas diversas novas possibilidades. Contudo, ressalta que o poder transformador do PPI no país será ampliado somente se o ambiente de negócios melhorar.

Experiências recentes em políticas de inovação têm demonstrado que, além de instrumentos explícitos, são essenciais medidas implícitas que se alinhem aos mesmos objetivos. Ou seja, ainda que a PPI possa mudar a realidade do sistema brasileiro de inovação, aqueles agentes que buscam inovar precisam ser apoiados.