Introdução

Os grandes choques econômicos que os países desenvolvidos vêm enfrentando desde a eclosão da crise financeira mundial de 2008 contribuíram para que a política industrial voltasse à ordem do dia nos meios acadêmicos e políticos, após algumas décadas de relativo ostracismo e intervenções acanhadas. 

De acordo com a OCDE, no estudo “An industrial policy framework for OECD countries: old debates, new perspectives”, os efeitos econômicos da pandemia da Covid-19, que explicitaram a necessidade de promover a resiliência e a autonomia estratégica, as tendências de longo prazo, como a desaceleração da produtividade e da globalização, a transformação digital e as mudanças climáticas reforçaram os argumentos em prol da ação governamental de coordenação estratégica das iniciativas empresariais privadas. 

No entanto, não existe consenso sobre o paradigma da política industrial. De um lado, a eficiência e a suficiência das políticas horizontais para enfrentar os desafios sociais mundiais são cada vez mais questionadas. De outro lado, as políticas direcionadas continuam a suscitar preocupações relacionadas com os efeitos anticompetitivos, a captura por interesses particulares e o custo de oportunidade dos recursos públicos. 

Além disso, segundo a OCDE, a ausência de um quadro de referência comum ofusca indevidamente o debate atual, pois sequer está claro quais intervenções devem ser consideradas “política industrial”. Com vistas a suprir essa lacuna, o estudo “An industrial policy framework for OECD countries: old debates, new perspectives” (OECD Science, Technology and Industry Policy Papers No. 127, May 2022) propõe um arcabouço conceitual para a formulação de política industrial, a partir de uma definição propositadamente ampla, que abrange um vasto conjunto de instrumentos. 

Objeto da presente Carta IEDI, o estudo de autoria dos pesquisadores da OCDE, Chiara Criscuolo, Nicolas Gonne, Kohei Kitazawa e Guy Lalanne, reconhece a importância das estratégias industriais direcionadas, que podem orientar a evolução tecnológica e o crescimento, e dos instrumentos do lado da demanda, que podem contribuir para uma mutação industrial transformadora. Porém, recomenda maior ênfase na avaliação e na reavaliação regular das estratégias industriais específicas.

O arcabouço conceitual da OCDE para a formulação de política industrial

Na avaliação da OCDE, a despeito de inúmeras tentativas, a literatura econômica não oferece um quadro conceitual consensual sobre política industrial e seus instrumentos. Na ausência de uma definição única, o significado da política industrial e o escopo dos instrumentos variam entre autores, formuladores de políticas e países, dificultando o debate e a avaliação das experiências. 

Para suprir essa lacuna, o estudo da OCDE propõe um quadro coerente de análise da formulação da política industrial, apoiando-se numa definição propositadamente ampla que abrange um vasto conjunto de instrumentos. 

1. Definição. O estudo da OCDE define política industrial como “intervenções destinadas a melhorar estruturalmente o desempenho do setor empresarial nacional”. Essa definição ampla de política industrial diz respeito, portanto, “à totalidade do setor privado e não se concentra necessariamente no setor da indústria de transformação”. Ressalte-se que essa definição explicita o fato de que os governos sempre implementaram, em certa medida, políticas industriais. 

As políticas industriais compreendem um vasto conjunto de instrumentos, que vão desde o desenho da propriedade intelectual e compras públicas, até o apoio governamental e incentivos fiscais à pesquisa e desenvolvimento (P&D) ou o apoio público à capacitação, e abrangem outras áreas de política, como ciência, tecnologia e inovação (STI) e políticas de empreendedorismo.

De acordo com a OCDE, dada a ênfase no desempenho estrutural, que é multidimensional, a política industrial deve ser acompanhada pelas políticas de concorrência, fiscal, comércio exterior e investimento e políticas de negócios em geral.

2. Objetivos. Os objetivos tradicionais de política industrial incluem inovação, produtividade e crescimento econômico. Adicionalmente, as políticas industriais também vêm sendo usadas para perseguir objetivos sociais, como reduzir os custos de transição verde ou promover a atividade econômica e o emprego em áreas desfavorecidas. 

Uma das principais justificativas para as intervenções da política industrial na promoção da inovação reside na não apropriação pelas empresas do retorno integral do investimento na criação de conhecimento. Ou seja, dada a existência de efeitos de transbordamento (spillovers) de conhecimento, os retornos sociais do investimento são maiores do que os retornos privados.

A promoção da adoção de tecnologia com vista à elevação da produtividade é cada vez mais considerada um importante objetivo de política industrial. De fato, segundo a OCDE, o crescimento da produtividade pode ser obtido empurrando a fronteira de produtividade doméstica mediante inovação tecnológica ou melhorando a produtividade das empresas não fronteiriças, mediante a difusão de inovações, incluindo inovações organizacionais e gerenciais.

A política industrial também pode visar o desenvolvimento econômico inclusivo por meio de intervenções direcionadas às empresas em áreas desfavorecidas, empregando trabalhadores desfavorecidos, com menor acesso a “bons empregos”, e/ou empresários em grupos populacionais específicos. Da mesma forma, melhorar a produtividade por meio da difusão de inovações também pode contribuir para a inclusão, reduzindo as desigualdades salariais, já que as empresas de baixa produtividade normalmente pagam salários mais baixos.

Nos últimos anos, contudo, as intervenções governamentais têm buscado objetivos muito além dos tradicionais, por exemplo, a transição verde; os objetivos do desenvolvimento sustentável (ODS); e questões relacionadas à resiliência e à autonomia estratégica explicitadas pela crise do Covid-19. 

As políticas industriais voltadas à transição verde buscam redirecionar a inovação e a modernização tecnológica para longe dos processos de produção poluidores e em direção às tecnologias de baixo carbono de modo a atingir as metas de descarbonização. 

De acordo com a OCDE, o objetivo da transição verde exige a superação de um conjunto complexo de falhas de mercado e requer uma estratégia que inclua políticas complementares que possibilitem condições de enquadramento e coordenação das partes interessadas nos níveis local, nacional e internacional.

A política industrial tem sido utilizada igualmente para a consecução dos ODS (Objetivos de Desenvolvimento Sustentável), as 17 metas globais estabelecidas, em 2015, pelas Nações Unidas (ONU) na Agenda 2030, com vistas a erradicar a pobreza extrema, combater a desigualdade e a injustiça e conter as mudanças climáticas nos próximos 15 anos. Além incentivar as empresas a se tornarem mais sustentáveis, a política industrial pode promover o crescimento dos setores e empresas que oferecem soluções para superar esses desafios. 

Na visão da OCDE, este objetivo contemporâneo não entra, necessariamente, em conflito com os objetivos tradicionais de inovação, produtividade e crescimento, nem com o outro recente objetivo de construir resiliência econômica. 

Embora ainda não haja consenso em torno nem da definição de resiliência nem dos instrumentos de política destinados à sua promoção, a crise da Covid-19 alçou a resiliência econômica à condição de objetivo-chave das intervenções de política industrial. 

Definindo resiliência, ainda que de modo provisório, como a capacidade de limitar a perda de bem-estar ao enfrentar choques, os mais diversos, seja resistindo, limitando o impacto ou recuperando-se rapidamente, a OCDE considera que reforçar a resiliência é fundamental para a estabilidade do crescimento econômico, inclusão e melhorias nos padrões de vida. 

Segundo os autores do estudo, a resiliência pode ser avaliada ao nível macroeconômico, setorial e das empresas. As políticas públicas podem ter um papel a desempenhar se a resiliência no nível da empresa tiver externalidades ou se a resiliência macroeconômica ou setorial exigir coordenação ou realocação entre empresas, por exemplo, para salvaguardar a rede de relacionamentos entre empresas e entre trabalhadores e empresas, promover a segurança cibernética ou manter estoques de bens essenciais. 

O estudo destaca que podem surgir tensões entre os objetivos de resiliência e de produtividade, pois a resiliência pode surgir de recursos que a eficiência deseja reduzir. A resiliência vem da capacidade de ajustar produtos, processos, cadeias de suprimentos e regimes de emprego de forma flexível em resposta a um choque e, portanto, pode contar com diversificação, estoques e redundância. Já eficiência implica especialização, terceirização e ampliação para distribuir os custos fixos em quantidades maiores.

A autonomia estratégica tem sido cada vez mais vista como um importante objetivo da política industrial. A escassez de produtos médicos e farmacêuticos nos estágios iniciais da pandemia da Covid-19 e a ruptura de cadeias de valor globais em setores-chave, como semicondutores, que prejudicou a recuperação das economias reforçou a importante de assegurar a produção doméstica de produtos considerados estratégicos. 

Além de bens e serviços essenciais, a autonomia estratégica também abrange tecnologia e, às vezes, constitui uma justificativa explícita para apoiar o desenvolvimento doméstico de tecnologias-chave, bem como para evitar aquisições de empresas domésticas por empresas estrangeiras fortemente subsidiadas. 

De acordo com a OCDE, embora raramente seja bem-definido do ponto de vista teórico, o conceito de autonomia estratégica é, na prática, cada vez mais utilizado nas economias desenvolvidas para identificar setores ou cadeias de valor que requerem apoio governamental especial, tanto pela produtividade quanto pela resiliência. 

Não obstante a adoção de uma definição de amplo escopo para a política industrial, o documento da OCDE enfatiza dois elementos-chave: 

     •  Em primeiro lugar, a produtividade e o crescimento econômico são considerados as principais métricas contra as quais os objetivos da política industrial são avaliados, dando às políticas de tecnologia e inovação um papel fundamental no quadro proposto. 

     •  Em segundo lugar, o enfrentamento dos desafios sociais, como mudança climática e inclusão, tornou-se uma justificativa fundamental para a política industrial, colocando as estratégias orientadas à missão no centro da formulação de políticas.

3. Formulação da política industrial. No quadro conceitual proposto pelos pesquisadores da OCDE, a formulação da política industrial repousa na combinação da concepção da estratégia e da escolha do instrumento (ver figura abaixo). 

As estratégias industriais são definidas como um conjunto consistente e articulado de instrumentos de política concebidos para atingir objetivos específicos. Já um instrumento de política é definido como uma ferramenta usada pelos formuladores de políticas para afetar os resultados de desempenho no setor empresarial, a fim de alcançar um objetivo predefinido. 

A estratégia é desenhada para atingir um objetivo pré-definido e instrumentos com alvos específicos são escolhidos e agrupados de acordo com o escopo da intervenção (horizontal ou direcionado) e o canal através do qual operam (oferta, demanda e governança). 

A OCDE distingue ainda entre os instrumentos que atuam do lado da oferta, aqueles que afetam a eficiência dentro das empresas daqueles que afetam a alocação de fatores de produção entre as empresas, como será visto a seguir. 

O quadro conceitual da OCDE se completa com a categorização dos quatro tipos principais de estratégias industriais direcionadas: setorial, baseada na localização, centrada em tecnologia e orientada à missão.

Instrumentos de política industrial

O arcabouço conceitual proposto pelos pesquisadores da OCDE classifica os instrumentos de política industrial a partir de duas dimensões: 

     1.  escopo da intervenção, referindo-se à distinção padrão entre políticas horizontal e direcionada; 

     2.  canal por meio do qual opera, distinguindo os instrumentos “entre”, “dentro”, “demanda” e “governança”. 

Os instrumentos de políticas horizontais, como os créditos fiscais de P&D e os incentivos fiscais, estão disponíveis para todas as empresas, independentemente de seu setor de atividade, tecnologia ou localização. 

Já os instrumentos de políticas direcionadas, como as compras públicas para produtos específicos, têm como alvo um subconjunto de empresas elegíveis com base em sua atividade, tecnologia ou localização.

No que se refere aos canais pelos quais operaram os diferentes instrumentos, a OCDE propõe uma taxonomia que se baseia, igualmente, em duas distinções essenciais: 

     •  De um lado, recorre à divisão dominante entre instrumentos do lado da oferta e instrumentos orientados à demanda. Os instrumentos do lado da oferta afetam as decisões de produção doméstica, independentemente de onde o consumo ocorra, enquanto os instrumentos do lado da demanda afetam as decisões de consumo doméstico, independentemente de onde a produção ocorra.

     •  De outro lado, incorporando as contribuições da literatura neoschumpeteriana de crescimento, a taxonomia distingue, entre os instrumentos do lado da oferta, aqueles que afetam a eficiência dentro das empresas daqueles que afetam a alocação de fatores de produção entre as empresas e setores. 

Distinguir instrumentos “dentro” e instrumentos “entre” empresas é, segundo a OCDE, uma novidade fundamental na reflexão sobre a política industrial, dado que coloca em evidência a dinâmica schumpeteriana e o fato de que o crescimento da produtividade vem em parte da destruição criativa, em particular da realocação de fatores de produção de empresas menos produtivas para empresas mais produtivas, com tecnologia superior ou melhor capacidade de inovação. 

Para os autores do estudo, a distinção “entre/dentro” ajuda igualmente a pensar sobre resiliência. De fato, a resiliência setorial pode ser alcançada por meio de dois canais: aumentar a resiliência no nível da empresa com instrumentos “dentro” e melhorar a capacidade de mobilizar e (re)alocar recursos rapidamente entre as empresas por meio de instrumentos “entre” que promovem a dinâmica empresarial.

Taxonomia dos instrumentos de política industrial

A taxonomia proposta pela OCDE classifica os principais instrumentos de política industrial em três categoria, tal como sintetiza o quadro a seguir. A primeira delas inclui os instrumentos de oferta “dentro” que afetam o desempenho das empresas. 

De acordo com a OCDE, os instrumentos do lado de oferta que afetam a eficiência “dentro” das empresas podem, por sua vez, ser divididos em duas subcategorias: 

     •  instrumentos de incentivo ao investimento empresarial por meio do compartilhamento de custos ou riscos com o setor público; e 

     •  instrumentos que fornecimento de insumos específicos, em particular habilidades e competências, mas também energia e infraestrutura (incluindo banda larga, 5G). 

Os instrumentos dessas duas subcategorias “dentro” afetam não somente a inovação na fronteira, mas também promovem a difusão de tecnologia, melhorando as capacidades de absorção das empresas, por exemplo, apoiando investimentos relacionados, melhorando as práticas de gestão das empresas ou abordando a escassez e/ou desajuste de habilidades.

Na categoria de instrumentos do lado da oferta que afetam alocação de fatores de produção “entre” empresas, o estudo diferencia instrumentos-quadro e as políticas complementares. 

Os denominados instrumentos-quadro afetam a realocação dos fatores de produção (capital e trabalho) para os usos mais produtivos, permitem a entrada eficiente de novos empreendimentos ou fornecem uma estrutura para equilibrar os benefícios da difusão da inovação com os incentivos à inovação por meio de políticas de propriedade intelectual e padronização. 

Já as áreas de políticas complementares, como a de concorrência e a de investimento e comércio exterior, visam assegurar uma concorrência leal entre as empresas, em particular os incumbentes e seus rivais ou empresas nacionais e estrangeiras.

Uma terceira categoria de instrumentos inclui aqueles orientados à demanda. Esses instrumentos se aplicam ao consumo doméstico (incluindo o consumo intermediário), independentemente do local de produção, influenciando a demanda por produtos e serviços, seja por meio de impostos, como é o caso do preço do carbono, seja por meio da diminuição do seu preço ou disponibilidade mediante subsídios ou através do aumento da encomenda pública. 

Embora os instrumentos de encomenda pública sejam populares no incentivo à inovação, por exemplo, reduzindo o risco do tamanho do mercado ou ajudando a “demonstrar” um novo produto com clientes do setor público antes da adoção pelo setor privado, a maioria dos instrumentos orientados à demanda se concentra na segurança do consumidor, estabelecendo, por exemplo, normas e padrões de produtos, ou persegue objetivos comportamentais.

Segundo os autores, à primeira vista, os instrumentos orientados à demanda teriam efeitos simétricos para produtores nacionais e estrangeiros. No entanto, esse tipo de instrumento pode favorecer desproporcionalmente os produtores nacionais, seja pelo desenho proposital das normas regulatórias, com inclusão, por exemplo, de requisitos de conteúdo local, ou porque as empresas domésticas podem se familiarizar com a nova regulamentação e implementá-la a um custo menor que os seus concorrentes estrangeiros. 

Além dos instrumentos do lado da demanda e da oferta, a “governança” é vista como um facilitador necessário para intervenções políticas bem-sucedidas. Portanto, os instrumentos de governança complementam as três principais categorias de intervenções de política industrial. Seu papel é coordenar as partes interessadas no setor empresarial, setor público e instituições de pesquisa, por exemplo, atores industriais, governos ou universidades, nos níveis subnacional, nacional e internacional.

Muitos instrumentos de política podem ser horizontais ou direcionados. No entanto, enquanto os instrumentos “dentro” normalmente aparecem em ambos os tipos de políticas, os instrumentos “entre” são, em geral, horizontais. Esse é o caso por exemplo, das políticas de empreendedorismo e/ou com alvo nas pequenas e médias empresas, que por serem a maioria das empresas nas economias desenvolvidas, são consideradas pela OCDE como essencialmente horizontais. 

Já os instrumentos do lado da demanda são mais susceptíveis de serem direcionados, em particular como parte de estratégias industriais transformadoras que visam promover simultaneamente a produção e o consumo sustentáveis.

O estudo ressalta que essa taxonomia dos instrumentos de política industrial permite: (i) descobrir a lógica e os canais pelos quais os diferentes instrumentos operam e (ii) sublinhar possíveis complementaridades entre diferentes tipos de instrumentos. Além de servir como uma base conceitual da análise de política industrial, essa taxonomia pode, igualmente, ser usada como ferramenta para organizar as evidências sobre os instrumentos de política industrial.

Estratégias industriais direcionadas

Apesar da ausência de um arcabouço analítico consensual para os governos identificarem as intervenções e investimentos corretos, os governos dos países desenvolvidos estão adotando, de forma crescente, estratégias industriais que têm como alvo subconjuntos da economia, não só para promover o crescimento da produtividade e da inovação, como também para estimular a sustentabilidade, a resiliência e a autonomia estratégica e/ou compensar setores ou empresas pela perda potencial de competitividade resultante de políticas externas percebidas como injustas, incluindo políticas fiscais, comerciais e de IDE. 

Os pesquisadores da OCDE distinguem quatro tipos de critérios de seleção dos subconjuntos relevantes de medidas: estratégias setoriais, orientadas para a missão, centrada em tecnologia e baseadas na localização (figura abaixo). Muitas vezes, esses distintos tipos de estratégias se sobrepõem. 

Deste modo, estratégias orientadas para a missão podem incluir políticas focadas na tecnologia ou setoriais, assim como estratégias centradas em tecnologia podem também incluir políticas setoriais ou orientadas à missão e/ou baseadas em localização.

As estratégias setoriais, na qual as empresas são elegíveis com base na sua atividade, são o tipo mais antigo e simples de estratégia industrial direcionada. As estratégias setoriais visam um setor ou um grupo de setores interligados, por exemplo, em um ecossistema industrial. 

De modo geral, as estratégias setoriais visam ao aumento da inovação e da produtividade. Porém, as estratégias setoriais podem igualmente ser adotadas com o propósito de promover a resiliência e a autonomia estratégica, bem como a inclusão, priorizando setores que concentram trabalhadores de baixa ou média remuneração ou setores que devem declinar rapidamente com consequências sociais significativas. 

A lógica subjacente a esse tipo de intervenção governamental inclui vários argumentos, tais como:

     •  o aprendizado pela prática (learning by doing); 

     •  a existência de economias externas de escala, 

     •  a presença de externalidades informacionais que beneficiam as empresas seguidoras vis-à-vis às empresas pioneiras que incorrem em maior risco; 

     •  criação de concorrência mediante apoio aos novos entrantes; 

     •  os impactos da produtividade dos setores a montante no desempenho dos setores a jusante da cadeia de valor.; e 

     •  falhas de coordenação em projetos complexos e/ou produção em várias etapas terceirizadas. 

Um resumo dos fundamentos econômicos subjacentes aos diferentes tipos de estratégias industriais é apresentado na tabela abaixo. 

As estratégias orientadas à missão, segundo o estudo, podem ser definidas como “um conjunto coordenado de política de pesquisa e inovação e medidas regulatórias adaptadas especificamente para abordar objetivos bem definidos relacionados a um desafio social, em um prazo definido”. 

As missões perseguidas por este tipo de política não consistem apenas em enfrentar “grandes desafios”, como as mudanças climáticas, mas se traduzem igualmente em objetivos e metas concretas e mensuráveis a serem alcançados em um prazo definido. 

O uso de política orientada à missão encontra justificativa nos benefícios sociais do crescimento econômico, cuja direção a estratégia busca influenciar. As políticas industriais orientadas à missão almejam incentivar ou catalisar as empresas a inovar e criar novos mercados em direções selecionadas. 

Outros argumentos que fornecem racionalidade para as estratégias orientadas à missão são: a possibilidade de falha de coordenação; a aceitabilidade do investimento de recursos públicos adicionais em novas tecnologias com objetivos inspiradores e ousados; e a existência de incerteza regulatórias que podem dificultar a inovação. 

De acordo com os autores, as políticas orientadas à missão diferem de outros tipos de estratégias por duas razões: 

     •  Em primeiro lugar, enfatizam a transformação, abordando a direção da inovação. 

     •  Em segundo lugar, exigem coordenação entre os domínios políticos e entre as partes interessadas (consumidores, governo, instituições de pesquisa etc.). 

Por isso, as políticas orientadas à missão incluem, ao lado dos incentivos ao investimento, vários instrumentos de política do lado da demanda e categorias de governança.

As estratégias orientadas à missão  compreendem intervenções mais direcionadas, como lançamento de foguetes espaciais, os desafios tecnológicos lançados pela Agência Norte-americana de Projetos de Pesquisa Avançada (ARPA) e a luta contra alguns problemas de saúde pública e as estratégias verdes, nas quais as metas de emissão ou objetivos de eficiência de recursos se aplicam a uma vasta gama de indústrias por meio de vários instrumentos de política.

Já as estratégias centradas na tecnologia visam principalmente promover a inovação, a difusão tecnológica e, em última análise, a produtividade. As tecnologias que possuem aplicações em diversos setores e podem ser consideradas como Tecnologias de Propósito Geral (GPTs) atraem atenção especial de diversos países.

Assim como as políticas orientadas à missão, as políticas focadas em tecnologia são, por natureza, multissetoriais, mas também podem incluir intervenções direcionadas ao setor que produz o bem ou o serviço que incorpora a GPT, como é o caso da estratégia de inteligência artificial, como ilustrado na tabela acima. 

Dois tipos de argumentos geralmente são apresentados como justificativas para as políticas focadas em tecnologia: 

     •  as externalidades da aprendizagem na prática ou informativas, que podem ser particularmente severas em novas tecnologias com aplicações abrangentes, incluindo inovações subsequentes não cobertas por direitos de propriedade intelectual; 

     •  argumento do impacto da produtividade dos setores a montante no desempenho dos setores a jusante se aplica aos produtores de bens ou serviços que incorporam a GPT. 

As estratégias baseadas na localização visam principalmente afetar a distribuição regional da atividade econômica, abordando assim os objetivos de inclusão, justiça e/ou igualdade. Algumas vezes, visam igualmente aumentar a produtividade e o crescimento econômico apoiando a especialização de regiões em alguns setores e tecnologias em que têm vantagem comparativa. Esses são os casos, por exemplo, das políticas de especialização inteligente, como como a Estratégia de Especialização Inteligente na União Europeia, e as políticas de cluster de inovação. 

As políticas de clusters reúnem instituições de pesquisa, grandes empresas, startups e PMEs para criar clusters de inovação que alavancam transbordamentos de conhecimento localizados e, ao mesmo tempo, atingem o tamanho crítico necessário para se conectar ao pipeline global de conhecimento. 

Segundo o estudo da OCDE, essas políticas incluem, em geral, instrumentos de política do lado da oferta da categoria “dentro”, como incentivos fiscais, subsídios de P&D e instrumentos de compartilhamento de risco, transferência de conhecimento de pesquisa pública, bem como arranjos de governança para coordenar as partes interessadas públicas e privadas. 

Exemplos desse enfoque baseado na vantagem comparativa local em alguns setores inovadores, podem ser encontrados nos Estados Unidos (Manufacturing USA de 2012) e em muitos países europeus.

A justificativa para políticas baseadas na localização decorre em grande parte das externalidades marshallianas. Isto é, externalidades decorrentes da existência de economias de escala na produção de bens intermediários específicos, da especialização do mercado de trabalho local e da existência de transbordamentos de conhecimento local. 

Conclusões e recomendações de política

A partir do arcabouço conceitual para analisar as intervenções de política industrial com base na distinção entre objetivos, estratégias e instrumentos, o estudo da OCDE apresenta quatro mensagens de políticas principais:

1.Complementaridades entre instrumentos de política justificam o uso de estratégias industriais. A coexistência de múltiplas falhas de mercado ligadas a transbordamentos de conhecimento, mercados financeiros, mercados de trabalho, miopia, incerteza etc. sublinha a importância de desenhar estratégias de política industrial que incluam vários tipos de instrumentos complementares, como incentivos ao investimento, acesso a insumos e condições de enquadramento. Instrumentos de “acesso a insumos”, como políticas de qualificação e transferência, aumentam a eficácia dos incentivos ao investimento e contribuem para aumentar a capacidade de absorção das empresas menos produtivas, promovendo a difusão tecnológica. 

2.Estratégias industriais direcionadas podem orientar a mudança tecnológica e o crescimento, mas devem ser tratadas com cuidado. Embora existam argumentos claros a favor de estratégias industriais direcionadas, na avaliação da OCDE, a falta de evidências conclusivas sobre a eficácia dos instrumentos de política industrial direcionada e as armadilhas desse tipo de política industrial exigem prudência. Nesse sentido, recomenda-se: i) assegurar que as políticas horizontais não são suficientes para alcançar os objetivos da estratégia; ii) tornar explícito o raciocínio por trás da estratégia e garantir que os formuladores de políticas possam confiar em conhecimento técnico e comercial relevante que explique e justifique o crescente apelo das estratégias orientadas à missão; iii) conferir especial atenção à governança da estratégia para limitar o risco de captura e atenuar as assimetrias de informação, de modo a não prejudicar a concorrência e, portanto, a inovação. 

3.Instrumentos do lado da demanda podem contribuir para a transformação da indústria. Como têm a ambição de transformar a estrutura industrial, as estratégias industriais orientadas para a missão tendem a depender significativamente de instrumentos do lado da demanda, os quais afetam a demanda por produtos no local do consumo, independentemente do local de produção, alterando seu preço, disponibilidade ou demanda pública. Segundo a OCDE, no contexto de estratégias industriais direcionadas, as políticas do lado da demanda são particularmente interessantes, pois podem ser menos distorcidas do que as políticas direcionadas do lado da oferta, na medida em que são mais propensos a afetar indiretamente todas as empresas relevantes, independentemente de seu tamanho, idade ou ligações com o governo. Todavia, embora haja evidências de que os instrumentos de política do lado da demanda podem promover a inovação com eficiência, os efeitos sobre a competitividade são ambíguos, pois não apenas empresas domésticas são estimuladas a inovar, mas também empresas localizadas no exterior. 

4.Os governos precisam colocar uma forte ênfase na avaliação e reavaliações regulares de políticas. De acordo com os autores, apesar do interesse renovado em políticas direcionadas, as evidências disponíveis permanecem escassas e concentram-se principalmente no efeito dos incentivos ao investimento em seus beneficiários. A falta de informações transparentes, publicamente disponíveis e de fácil acesso, sobre a implementação de políticas industriais dificulta a avaliação, exigindo: (i) mais trabalho na avaliação de instrumentos e estratégias políticas direcionadas e (ii) cautela ao implementar estratégias direcionadas. As tecnologias digitais têm potencial para melhorar a eficácia dessas intervenções, em particular tornando a avaliação mais rica, barata e oportuna. No entanto, mesmo que reavaliações frequentes possam contribuir para intervenções políticas mais eficientes, a OCDE considera que os formuladores de políticas devem levar em conta a necessidade de estabilidade e, portanto, devem evitar ajustes contínuos de políticas. limitar o risco de captura e atenuar as assimetrias de informação.