Monitor Mercantil

Rafael Cagnin, diretor do IEDI, analisa as causas da desindustrialização no Brasil e comenta os caminhos que podem ser buscados.

Jorge Priori

Conversamos sobre a desindustrialização do Brasil e a eleição presidencial com Rafael Cagnin, diretor executivo do Instituto de Estudos para o Desenvolvimento Industrial (IEDI).

O que levou ao processo de desindustrialização do Brasil?

Até os anos 80, o Brasil tinha uma estratégia de industrialização baseada na substituição das importações. Particularmente, eu não demonizo essa estratégia, já que ela cumpriu um papel importante na industrialização do país, mas houve um momento em que ela se esgotou. Esse esgotamento se deu por causa da transformação do contexto internacional devido ao choque dos juros e do petróleo, ao ganho de competitividade de outros países, principalmente dos asiáticos, e à transformação tecnológica em direção, por exemplo, à microeletrônica.

O problema é que o Brasil não conseguiu mudar a sua estratégia de industrialização mais fechada e voltada para o mercado interno para uma estratégia voltada ao mercado internacional, que pudesse se acoplar à tendência de globalização da época, que puxava muito a produção industrial e o desenvolvimento de novos setores industriais. Cabe destacar que os países asiáticos, que mandavam representantes ao Brasil para se inspirar na nossa estratégia de industrialização, souberam se adaptar a esse novo contexto global e tecnológico.

Com o tempo, o Brasil foi aprofundando o esgotamento da sua estratégia industrial. Ainda nos anos 80, nós tivemos importantes restrições cambiais e uma desorganização econômica muito profunda em função de um quadro de hiperinflação com o consequente desajuste das finanças públicas.

No começo dos anos 90, nós tivemos uma abertura comercial muito rápida, com pouco tempo para que as empresas se adaptassem ao novo contexto competitivo.

Em seguida, nós tivemos a estabilização da economia baseada em uma estratégia de âncora cambial, ou seja, com uma taxa de câmbio extremamente apreciada, o que criou um quadro desvantajoso para produção interna, mas vantajoso para importação de produtos.

Depois de 1999, o Brasil passou a operar com taxas de juros reais extremamente elevadas, justamente para atrair capital estrangeiro, manter a âncora cambial e fechar as contas da balança de pagamentos. Vale lembrar que a Selic bateu 40% em alguns desses anos.

Nesse contexto, havia uma hipótese de que uma inflação controlada, uma economia aberta e um câmbio apreciado tornariam a importação de máquinas e equipamentos mais barata, o que geraria uma modernização da estrutura produtiva da indústria e aumentaria a sua competitividade. O problema é que a taxa de juros elevada desincentivou os investimentos, o que colocou o crescimento da economia brasileira em um patamar muito mais baixo.

Tirando o momento inicial da estabilização da economia, quando a indústria teve alguma modernização e um ganho de produtividade, as empresas passaram a ter dificuldades crescentes. Por exemplo, muitas cadeias foram desorganizadas, tanto que o Brasil perdeu quase tudo de autopeças.

Outra hipótese era que a dinamização do mercado doméstico, inclusive por meio de políticas distributivas do Estado, geraria um crescimento da demanda que favoreceria a produção nacional, o que abriria condições para a modernização e o investimento da indústria. O problema é que esse processo ficou pela metade, pois além de ele pressionar a taxa de juros para cima em muitos momentos, ele ocorreu justamente no período do boom mundial das commodities, quando a China entrou na OMC, o que apreciou a taxa de câmbio e aumentou a concorrência dos produtos internacionais, principalmente dos asiáticos.

Vale lembrar que nesse período havia um consenso, vamos dizer, neoliberal de que era melhor não fazer uma política industrial no Brasil, pois isso geraria uma má alocação de recursos, sendo que as grandes potências industriais, os países asiáticos e a China continuaram fazendo políticas industriais com relativo sucesso. Com relação aos países desenvolvidos, a política industrial passou a ser uma política de inovação. Atualmente, além de eles seguirem fazendo essa política, eles passaram a atuar na criação de mercados para esses produtos, o que alargou a definição de política industrial do ponto de vista das potências ocidentais.

Quais são as principais características do processo de desindustrialização do Brasil?

A desindustrialização pode ser aferida pela participação do PIB industrial no PIB total e pela participação do emprego industrial no emprego total. Se pegarmos o agregado do mundo, não existe uma trajetória de desindustrialização, pois desde os anos 70 a indústria gira, a preços constantes, entre 14 e 15% do PIB mundial. Isso sem considerar a China, que faria com que esse percentual ultrapassasse 16%. Com relação aos preços constantes, é importante esclarecer que eles possuem uma diferença importante em relação aos preços correntes, já que o setor industrial possui uma dinâmica própria de produtividade, pois é a própria indústria que assegura os seus ganhos de produtividade.

Se pegarmos os países desenvolvidos, alguns deles possuem processos de desindustrialização, mas isso depende da métrica utilizada. No caso dos Estados Unidos, esse processo é muito claro se analisarmos o emprego industrial em relação ao emprego total, mas se analisarmos o valor adicional a preços constantes, os Estados Unidos não possuem sinal de desindustrialização. É por isso que essa discussão é complicada, pois a participação do emprego industrial pode ser reduzida sem que haja um enfraquecimento da indústria, já que o seu perfil pode mudar para atividades de maior sofisticação tecnológica.

Outro ponto é que desde os anos 90, nós temos a questão da terceirização, que fez com que boa parte dos empregos da indústria fossem transformados em empregos do setor de serviços, como segurança, limpeza, contabilidade, P&D e marketing.

O problema é que quando nós fizemos uma análise da situação da indústria em mais de 30 países, nós vimos que o Brasil possuía o pior caso de desindustrialização. O Brasil tem um processo de desindustrialização precoce, já que a indústria brasileira começou a perder peso no PIB muito antes de o País atingir uma alta renda, que seria um PIB per capita, segundo a literatura, em torno de US$ 20 mil, e intensa, já que a perda de participação da indústria brasileira no PIB do país somente foi superada pela perda que ocorreu no Reino Unido e na Austrália, sendo que esses dois países já tinham um PIB per capita elevado, e que seguiu aumentando.

Outro ponto é que os países desenvolvidos, que passam por processos de desindustrialização, desenvolvem setores de serviços com atividades sofisticadas. Esse não é o caso do Brasil, cujo setor de serviços, que ganha participação no PIB, é formado por atividades de baixa qualificação e de baixa produtividade.

Além disso, por mais que os países desenvolvidos tenham perdido os setores mais tradicionais da indústria, cuja produção é intensiva em recursos naturais ou mão de obra, eles retiveram as atividades mais intensivas em tecnologia e de alto valor agregado, e que potencializam outras atividades, como serviços de alto valor agregado. Esse não foi o caso do Brasil, que perdeu capacidade produtiva em setores de alta intensidade tecnológica, como químicos, máquinas e equipamentos.

Uma discussão pouco abordada é o processo de desindustrialização do Brasil sob o ponto de vista regional, já que o que está bem mapeado é o processo de desindustrialização no agregado do país. Por exemplo, os setores industriais do Rio Grande do Sul, Santa Catarina e Paraná mantiveram participações elevadas nos PIBs dos seus estados, acima de 20%, sendo que muitas dessas atividades possuem maior intensidade tecnológica. Outra exceção é a Região Centro-Oeste, que também andou na direção oposta do agregado do país.

Esses movimentos foram gerados pelo processo de interiorização da indústria, que, nos anos 80, era muito concentrada em São Paulo, principalmente na região metropolitana, devido a busca por custos mais baixos, como terrenos mais baratos, e a formação de mão de obra de maior qualidade no interior através de instituições como a Universidade Federal de São Carlos, a USP de Ribeirão Preto e Unesp. Além disso, a região metropolitana de São Paulo tem uma deseconomia de escala, com muitos fatores negativos gerados pela alta concentração de atividades e de população, como poluição, trânsito, custo dos terrenos e problemas de interrupção de energia.

Como no Brasil ficaram atividades de menor intensidade tecnológica, como a indústria extrativa, mineral e ramos diretamente associados a elas, e o processamento de commodities agropecuárias, isso também ajuda a explicar o processo de industrialização do Centro-Oeste. Esse processo também está relacionado a motivos ruins, como a guerra fiscal e a arbitragem tributária, mas a Reforma Tributária deve fazer com que esses fatores percam força nos próximos anos.

É por isso que a desindustrialização do Brasil, em grande medida, é uma desindustrialização do Estado de São Paulo, que pode ser entendida como uma desconcentração. Esse é um fator positivo dentro de uma trajetória negativa de desindustrialização, já que a desconcentração da indústria em São Paulo amplia a indústria no Sul e no Centro-Oeste.

É possível reindustrializar o Brasil?

Essa pergunta não cabe apenas ao Brasil, mas também ao mundo inteiro. Isso porque, historicamente, esse processo ainda não aconteceu. Nós tivemos um processo de industrialização e, em alguns países, um processo de desindustrialização, mas ainda não há um caso de reindustrialização.

Uma reindustrialização pode ser o aumento do PIB industrial no PIB total ou do emprego industrial no emprego total. Ou seja, para que houvesse uma reindustrialização, bastaria que a indústria crescesse mais que o restante da economia ou que aumentasse o emprego mais que o restante da economia. Ocorre que esses não são os objetivos de uma estratégia industrial, que busca uma transformação da estrutura industrial em direção a atividades que agreguem mais valor e que ajudem a resolver os problemas do país.

Desse ponto de vista, o vice-presidente e ministro do Desenvolvimento, Indústria, Comércio e Serviços, Geraldo Alckmin, foi muito feliz em falar em  neoindustrialização. Isso porque a transformação da indústria tem que se basear no novo, e não no resgate do passado. Para que isso seja feito, é preciso olhar para onde o sistema produtivo do mundo está avançando, ou precisa avançar, como a transformação digital e a inteligência artificial, que são duas megatendências.

Esse conjunto de tecnologias, como a internet das coisas, manufatura aditiva, big data, nuvem, inteligência artificial, automação e novos materiais, está dentro de um guarda-chuva que já foi chamado de Indústria 4.0, Manufatura Avançada, e que se solidificou como Digitalização. Outra megatendência é a transição ecológica, da qual faz parte a transição energética, que está pautando importantes transformações tecnológicas e produtivas.

É por isso que o caminho da reindustrialização acopla essas duas megatendências globais de transformação produtiva. Para o Brasil, essa é uma janela de oportunidade muito importante e muito expressiva. Pelo lado da digitalização, nós temos a oportunidade de fundirmos essas tecnologias e resolvermos o problema da estagnação da produtividade da indústria, consequentemente do país. Ocorre que isso também é uma exigência, pois se não fizermos isso, a difusão dessas tecnologias no restante do mundo vai aumentar o seu diferencial, do ponto de vista de competitividade, em relação ao Brasil.

Com relação à transição ecológica, sobretudo a energética, o Brasil já larga de uma posição muito melhor do que o restante do mundo. Como o Brasil é muito descarbonizado do ponto de vista da geração de energia, ele tem a possibilidade de utilizar esse atributo na descarbonização da atividade industrial. Isso vai se tornar um diferencial competitivo do Brasil no mundo.

Agora, esses ganhos não serão automáticos. O Brasil tem um dos menores custos de geração de energia limpa, mas para o tomador final, a energia brasileira é uma das mais caras do mundo. Por exemplo, aqui a diferença entre o custo de produção da energia e o preço para o setor industrial fica em 160%, mas nos Estados Unidos, essa diferença é a metade. Assim, por mais que tenhamos uma geração barata de energia limpa, distorções regulatórias e questões fiscais bloqueiam esse atributo.

Outra questão é o que fazer com a China, que já deixou muito claro que não tem pretensão nenhuma de deixar de ser o grande polo industrial do mundo. Para isso, os chineses vão utilizar tecnologias digitais e automação inteligente para dar mais um salto de produtividade, inclusive nas indústrias tradicionais, que são mais intensivas em mão de obra e que possuem menor valor agregado.

Nesse contexto, eu não tenho uma resposta sobre uma possível reindustrialização. Na verdade, acho que ninguém tem. O mundo ocidental tem subido barreiras comerciais, mas esse não é um bom caminho, pois todos saem perdendo com isso. Independente disso, existe uma grande interrogação: até que ponto é possível avançar se a China não parar de concentrar capacidade produtiva no seu território?

Como você tem visto as propostas dos candidatos a presidente em relação à indústria brasileira?

Existem sinalizações positivas de diversas candidaturas, mas nenhuma delas reúne todas essas sinalizações. Existem campanhas que enfatizam a importância de um equilíbrio maior e mais rápido das finanças públicas de modo a romper a trajetória de elevação do endividamento estatal, reduzindo prêmios de risco e abrindo a possibilidade de redução de juros e do destravamento dos investimentos.

Outras campanhas possuem uma sensibilidade maior em relação a uma visão estratégica de desenvolvimento industrial em cadeias estratégicas com alto potencial de crescimento devido às megatendências. O ideal seria juntar todas essas peças do quebra-cabeça.

Embora as campanhas tenham aspectos positivos, nenhuma delas responde, integralmente, às necessidades da indústria.

Considerando a nossa conversa, você gostaria de acrescentar algum ponto à sua entrevista?

No caso do Nordeste, existe uma grande oportunidade de avançarmos na desconcentração industrial do país na área de transição energética. Isso porque a região possui a confluência de geração de energia limpa, de base eólica e solar, a possibilidade de ser um hub de geração de hidrogênio, e a forte perspectiva de receber datacenters, que são muito demandantes de energia. Isso também vale para o Centro-Oeste em relação aos biocombustíveis, dado que boa parte da produção de  soja e de cana está no interior do país.

Essas são oportunidades para fortalecer as competências industriais de regiões onde a indústria nunca foi muito desenvolvida, com empregos com salários mais altos e com o desenvolvimento de atividades de serviços associados a esses setores, também com salários mais altos. Isso sem contar a geração de impostos. Esses são importantes desdobramentos sociais e econômicos do processo de desconcentração da indústria em direção a regiões pouco industrializadas do Brasil.