Carta IEDI
Impactos da abertura comercial sobre o emprego no Brasil
Há muito tempo, o Brasil vem acumulando um grande atraso na aproximação de sua economia com o exterior, a ponto de ensejar, recentemente, propostas de uma nova rodada de abertura comercial de forma irrestrita e unilateral. O momento é propício, então, para discutir os efeitos de uma abrupta liberalização comercial, tal como fizeram Rafael Dix-Carneiro (da Duke University, nos EUA) e Brian K. Kovak (da Carnegie Mellon University, também nos EUA) em seu artigo “Margins of labor market adjustment to trade”, cujas conclusões serão analisadas nesta Carta IEDI.
A posição do IEDI sobre o tema é bastante clara e não é de agora que o Instituto defende uma maior integração do Brasil na economia mundial, sendo fundamental que o estreitamento dos laços com o restante do mundo siga uma postura estratégica para potencializar seus efeitos positivos. Como defende o IEDI no documento “Indústria e o Brasil do Futuro”, nossa estratégia deve privilegiar os acordos comerciais multilaterais ou bilaterais com o maior número possível de países, e que venham acompanhados da redução de custos sistêmicos que tanto corroem a competitividade do produto nacional. É importante ainda que haja tempo hábil para que os agentes econômicos se adaptem à nova realidade.
O estudo realizado por Dix-Carneiro e Kovak encontra evidências empíricas de que a liberalização comercial brasileira dos 1990, decorrente da forte redução de tarifas de importação, teve impactos prejudiciais sobre emprego no país pelo menos até 2010.
Os autores examinaram alterações de salários e rendimentos, migração inter-regional, mudanças entre empregos em setores tradable (bens e serviços comercializáveis no exterior) e nontradable (bens e serviços não comercializáveis), assim como mudanças na formalização do emprego, inclusive no longo prazo.
Ademais, como as regiões apresentam diferentes composições setoriais, acabaram sendo afetadas distintamente. Assim, os autores puderam avaliar e comparar as condições do mercado de trabalho entre regiões nas quais a redução tarifária foi maior ou menor e mostraram que a região inicial do emprego é muito importante na determinação dos resultados subsequentes da liberalização comercial.
Em síntese, Dix-Carneiro e Kovak identificaram os seguintes efeitos sobre o emprego:
• No setor formal, os trabalhadores estiveram empregados por tempo cada vez menor e ganharam cada vez menos, se comparados aos trabalhadores de regiões menos expostas à abertura comercial;
• Não houve migração das regiões mais afetadas pela abertura comercial para aquelas menos afetadas em resposta à deterioração das condições do mercado de trabalho local, de forma que o ajustamento ocorreu sobretudo dentro de sua própria região;
• Maior probabilidade de transferência de empregos em setores tradable para empregos em setores nontradable, ainda que tais transferências não compensassem a perda total de empregos em setores tradable;
• Ocorreram perdas de postos de trabalho formal e de rendimento tanto em setores tradable, que foram diretamente afetados pela política comercial, como em setores nontradable, o que indica forte integração entre ambos os setores em nível regional.
As conclusões do estudo, segundo argumentam os autores, podem auxiliar, de diversos modos, formuladores de política em suas decisões acerca da concepção de programas econômicos. Ao compreender a dinâmica negativa do mercado de trabalho frente a um processo mais acentuado de liberalização comercial, é possível que sejam necessárias medidas compensatórias.
No caso brasileiro, porque os mercados de trabalho dos setores tradable e nontradable mostram-se fortemente integrados, os autores chamam atenção para que eventuais políticas que tenham objetivo de minimizar os efeitos negativos de uma maior abertura comercial sobre o emprego não podem se restringir apenas aos setores diretamente afetados pela maior concorrência externa (tradable) e negligenciar amplos contingentes de trabalhadores de outros setores indiretamente impactados (nontradable).
Abertura comercial no Brasil
A liberalização comercial brasileira, realizada no início dos anos 1990, envolveu reduções substanciais das tarifas médias de importação, porém com importantes diferenciações de setor para setor. Significou, em outras palavras, o fim de um longo ciclo de elevadas barreiras comerciais que vigoravam na economia brasileira, em grande medida atreladas ao processo de industrialização por substituição de importações.
Pode-se dizer que a liberalização comercial brasileira consistiu em um processo unilateral. Apesar de o Brasil ser signatário do Acordo Geral de Tarifas e Comércio (GATT) desde 1947, posteriormente substituído pela Organização Mundial do Comércio (OMC), criada em 1995, uma cláusula do acordo permitia a países em desenvolvimento incorrendo em problemas de balanço de pagamentos manter elevadas barreiras comerciais, como no caso do Brasil. Apenas na década de 1990 tais barreiras seriam reduzidas, ou mesmo eliminadas, por decisão do governo brasileiro, caracterizando um processo de liberalização unilateral.
Os efeitos de tal processo sobre o mercado de trabalho no país foram analisados por Rafael Dix-Carneiro, professor do departamento de economia da Duke University, e Brian K. Kovak, de Carnegie Mellon University, nos EUA, no trabalho intitulado “Margins of labor market adjustment to trade”, publicado em 2017.
Como mostram os autores, a fase principal da liberalização comercial ocorreu entre 1990 e 1995, com a redução das tarifas de importação culminando com a introdução do Mercado Comum do Sul (Mercosul). As tarifas médias foram reduzidas de 30,5% para 12,8%, permanecendo relativamente estáveis no período subsequente. Elevada heterogeneidade, no entanto, marcou a redução tarifária entre os diversos setores. Alguns, como agricultura e mineração, apresentaram pequenas variações tarifárias, enquanto outros, como vestuário e produtos de borracha, sofreram reduções superiores a 30 pontos percentuais. Como a composição setorial de uma dada região é diversa, torna-se possível comparar os efeitos observados em trabalhadores de regiões mais afetadas pela liberalização comercial com os efeitos em trabalhadores de regiões menos expostas à redução das barreiras comerciais, a partir de cálculos da redução tarifária para cada microrregião do país, definida pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE).
De grosso modo, considerando diversas especificações econométricas e controle de variáveis, é esta a análise proposta no estudo de Dix-Carneiro e Kovak acerca dos impactos da liberalização sobre as condições do mercado de trabalho. Para isso, são utilizados dois conjuntos de dados. Primeiramente, dados da Relação Anual de Informações Sociais (RAIS), do Ministério do Trabalho, para o período 1986-2010, que permitem um grau de detalhamento e acompanhamento de diversas características dos trabalhadores formais ao longo do tempo. Em seguida, dados do Censo Demográfico brasileiro, realizado a cada dez anos, cobrindo o período 1970-2010, que, embora não permitam acompanhar os indivíduos ao longo do tempo, abrangem o conjunto total da população e as diversas formas de emprego da força de trabalho, possibilitando comparar os efeitos da liberalização sobre as estruturas regionais de trabalho.
Impactos da liberalização: análise ao nível do trabalhador
A partir dos dados da RAIS, várias análises são realizadas por Dix-Carneiro e Kovak para comparar as condições dos trabalhadores pré- e pós-liberalização com base em amostras de trabalhadores formais em setores tradable (bens e serviços comercializáveis no exterior) e nontradable (bens e serviços não comercializáveis). As análises envolvem a permanência dos trabalhadores enquanto empregados formais, os rendimentos dos trabalhadores, a possibilidade de migração para outras regiões menos afetadas pela liberalização comercial e a integração entre setores tradable e nontradable.
Comparam-se regiões mais afetadas com regiões menos afetadas pela liberalização. A diferença de redução tarifária entre tais regiões é de 10 pontos percentuais, de modo que as regiões mais afetadas experimentaram uma redução tarifária 10 pontos percentuais maior do que as regiões consideradas menos afetadas. Isso corresponde, aproximadamente, à diferença de redução tarifária entre o décimo e o nonagésimo percentil da amostra, já que regiões no décimo percentil (regiões menos afetadas) registraram redução tarifária de 0,2 ponto percentual e regiões no nonagésimo percentil (regiões mais afetadas) registraram redução tarifária de 10,7 pontos percentuais.
A primeira evidência sugere que trabalhadores de setores tradable inicialmente empregados em regiões mais fortemente impactadas pela liberalização comercial experimentaram um declínio relativamente maior em empregos formais. A estimativa para 2010 foi de -4,7, indicando, a partir dos modelos econométricos propostos no estudo, que um trabalhador de região inicial com maior redução tarifária, tal como mencionado acima, esteve empregado no setor formal, em média, 9,9 meses a menos entre 1990 e 2010. Este pode ser considerado um efeito significativo, dado que o número médio de meses dos trabalhadores da amostra no setor formal durante tal período foi de 125 meses. Ao contrário do que convencionalmente se esperaria, conclui-se também que este efeito negativo não apenas não se recupera nos anos seguintes à liberalização, como se agrava ao longo do tempo. Isso implica contínuo declínio relativo no emprego formal para trabalhadores inicialmente em regiões que experimentaram maiores reduções tarifárias.
A segunda evidência aponta que os trabalhadores se ajustam entre empregos nos setores tradable e nontradable. Para a amostra com apenas trabalhadores de setores tradable antes da liberalização, é possível avaliar o número médio de meses trabalhados posteriormente tanto em setores tradable como em setores nontradable. Cabe lembrar que a liberalização comercial impacta diretamente os setores tradable, já que estes têm seus bens e serviços comercializados no exterior, de modo que uma redução de barreiras comerciais apresenta efeito significativo de preço nestes setores.
Conforme esperado, o estudo observou que a maior parte das perdas de empregos formais esteve concentrada em setores tradable. Empregos em setores nontradable, porém, ajudaram a compensar, ainda que parcialmente, as perdas nos setores tradable, indicando que parcela dos trabalhadores originalmente em setores iem regiões com maior redução tarifária transitou para empregos em setores nontradable. Tais ajustes para setores nontradable possibilitaram que alguns trabalhadores de regiões mais afetadas pudessem permanecer por mais tempo formalmente empregados. Como esses efeitos não foram suficientemente grandes para compensar as perdas substanciais nos setores tradable, houve declínio no conjunto total de meses que os trabalhadores de regiões mais afetadas permaneceram formalmente empregados.
A terceira evidência refere-se aos rendimentos provenientes do emprego formal, que podem ser negativamente impactados tanto por salários menores como por menos meses ou horas trabalhados no setor formal. A estimativa para 2010 foi de -0,85 que, conforme os modelos econométricos utilizados, indica que, no curso de 21 anos desde o início da liberalização, um trabalhador de região com forte redução tarifária perdeu, em termos relativos, 1,8 vezes seu rendimento formal anual pré-liberalização (calculado como média dos rendimentos formais entre 1986 e 1989).
A quarta evidência descarta a hipótese de migração inter-regional que poderia ocorrer de trabalhadores em regiões inicialmente mais afetadas pela liberalização comercial para outras menos afetadas. Os autores investigam a probabilidade de trabalhadores de regiões com maior redução tarifária obterem emprego formal em outra localidade a partir de uma medida dos meses trabalhados em emprego formal em outra região. Os resultados negativos sugerem que era menos provável que trabalhadores inicialmente empregados em regiões com maior redução tarifária migrassem para um emprego formal em outra região do que trabalhadores inicialmente empregados em regiões mais favoravelmente afetadas. Porém, as estimativas são pequenas e não podem ser consideradas estatisticamente diferentes de zero. A única possibilidade, então, de algum efeito migratório substancial seria no caso de uma mudança dos trabalhadores de empregos formais para empregos informais ao migrarem, mas esta hipótese também é descartada com base em outros estudos. Logo, não se verifica uma migração sistemática como resposta aos choques de demanda por trabalho induzidos pela liberalização.
A última evidência trata dos trabalhadores inicialmente empregados em setores nontradable. Vale lembrar que todas as conclusões anteriores se baseavam em uma amostra de trabalhadores formais apenas empregados em setores tradable antes da liberalização, isto é, setores diretamente afetados pelo choque comercial. As mesmas análises foram repetidas para essa nova amostra de trabalhadores formais de setores nontradable com o objetivo de verificar se tais trabalhadores estariam protegidos dos efeitos locais da liberalização comercial ou se os mercados de trabalho de setores tradable e nontradable estariam suficientemente integrados, de tal forma que choques comerciais na região afetariam os trabalhadores de ambos os setores de modo semelhante.
Para todos os resultados anteriores, verifica-se que os trabalhadores de setores nontradable experimentaram efeitos semelhantes aos dos trabalhadores de setores tradable após a liberalização. Por exemplo, os efeitos da redução tarifária no número médio de meses como empregado formal foram grandes e crescentes ao longo do tempo para os trabalhadores de setores nontradable, assim como havia sido observado para trabalhadores de setores tradable. Em outras palavras, trabalhadores de setores nontradable inicialmente empregados em regiões que sofreram maiores reduções tarifárias também passaram cada vez menos tempo formalmente empregados se comparados aos trabalhadores em regiões menos afetadas.
A estimativa para 2010 foi de -2,7, indicando que um trabalhador de região inicial com maior redução tarifária esteve formalmente empregado, em média, 5,7 meses a menos entre 1990 e 2010, em uma amostra em que o número médio de meses trabalhados no setor formal durante este período foi de 129 meses. No entanto, este efeito sobre trabalhadores de setores nontradable é cerca de 43% menor que o anteriormente observado para setores tradable, apontando que trabalhadores de setores nontradable se encontravam parcialmente protegidos dos efeitos mais diretos da liberalização sobre o tempo de permanência em empregos formais.
A integração entre os mercados de trabalho dos setores tradable e nontradable é reforçada a partir da análise do número de meses que os trabalhadores passaram formalmente empregados em tais setores. Os resultados diferem daqueles observados para a amostra dos trabalhadores inicialmente empregados em setores tradable. Somente nos últimos anos da amostra as perdas de emprego formal em setores nontradable se tornam significativamente diferentes de zero, ao passo que as perdas em setores tradable se mostram grandes ao longo de todo o período após a liberalização. Isso mostra que a transição de trabalhadores de setores nontradable para setores tradable, que pode ocorrer em regiões menos afetadas pela liberalização, torna-se cada vez menos comum em regiões com forte redução tarifária, respondendo por grande parcela das perdas de emprego formal enfrentadas pelos trabalhadores de setores nontradable. Os demais resultados, referentes, por exemplo, a rendimento e migração, exibem padrões semelhantes para as amostras de trabalhadores tanto de setores nontradable como de setores tradable.
Em suma, os resultados apresentados a partir de análises ao nível do trabalhador indicam efeitos negativos substanciais e crescentes da liberalização comercial brasileira sobre o emprego formal dos trabalhadores e seus rendimentos. Trabalhadores inicialmente empregados em regiões que experimentaram maior redução tarifária passaram cada vez menos tempo empregados formalmente e exibiram rendimentos provenientes de emprego formal declinantes, se comparados aos trabalhadores de outras regiões menos afetadas. Além disso, trabalhadores inicialmente em setores tradable eram mais propensos a buscar emprego em setores nontradable, ainda que tais ajustamentos não fossem suficientes para compensar a perda total de empregos formais em setores tradable. Já os efeitos de possíveis migrações inter-regionais foram pequenos, de modo que, na média, os ajustes no mercado de trabalho a partir do choque da liberalização comercial pareceram ocorrer dentro de cada região. Por fim, os setores formais tradable e nontradable se mostraram fortemente integrados por meio da transição de trabalhadores entre esses setores e do fato de que trabalhadores inicialmente empregados em setores nontradable experimentaram efeitos semelhantes acerca de emprego e rendimento, embora em menor magnitude, àqueles de trabalhadores em setores tradable.
Impactos da liberalização: análise ao nível regional
A partir dos dados do Censo Demográfico brasileiro, outras análises são realizadas por Dix-Carneiro e Kovak no referido estudo, a fim de procurar compreender o que ocorre com os trabalhadores que deixam o mercado formal de trabalho nas regiões mais afetadas pela liberalização comercial. Até então, as análises baseadas nos dados da RAIS permitiam acompanhar os trabalhadores formais. Os dados do Censo, ainda que decenais, possibilitam ampliar, em nível regional, o conjunto de trabalhadores, considerando também trabalhadores no mercado informal (sem carteira de trabalho assinada) ou trabalhadores sem emprego (isto é, desempregados ou fora do mercado de trabalho). Analisam-se, neste sentido, os efeitos da liberalização sobre as parcelas regionais de indivíduos em idade ativa (18-64 anos) que não se encontram empregados ou que estão empregados informalmente. Justifica-se a análise de tal dinâmica de ajustamento frente à liberalização comercial, uma vez que aponta para condições mais precárias do trabalho.
Os resultados mostram que regiões com maiores reduções tarifárias experimentaram um aumento relativo da parcela não empregada de trabalhadores em idade ativa. Aponta-se, por exemplo, que uma região que enfrentou reduções tarifárias 10 pontos percentuais maiores que outras exibiram, em 2000, um aumento 3,01 pontos percentuais maior na parcela de indivíduos não empregados (desempregados ou fora do mercado de trabalho). Tais regiões em que a liberalização foi mais intensa também apresentaram aumentos, porém menores, na parcela de trabalhadores informais no total da população em idade ativa no mesmo período.
A situação é distinta, contudo, quando se analisam os resultados para 2010. O efeito sobre a parcela de trabalhadores informais foi muito maior, enquanto o efeito sobre trabalhadores sem emprego, além de pequeno, não pode ser estatisticamente considerado como diferente de zero. Uma região que inicialmente sofreu forte redução tarifária exibiu, em 2010, um aumento 5,28 pontos percentuais maior na parcela de trabalhadores informais do que outras regiões menos afetadas pela liberalização.
Na ausência de um movimento substancial de migração inter-regional, como já destacado anteriormente, os resultados sugerem que muitos dos trabalhadores de regiões inicialmente bastante afetadas pela liberalização comercial não se encontravam empregados nos anos imediatamente após a liberalização, mas muitos deles posteriormente conseguiram trabalho no setor informal. Em outras palavras, após longo período em situação de desemprego ou fora do mercado de trabalho, parte dos trabalhadores se realocou no mercado informal de trabalho.
Ainda conforme o estudo, a liberalização possui efeitos sobre os rendimentos dos trabalhadores informais. Em 2000, para regiões com maiores reduções tarifárias, estes rendimentos teriam declinado substancialmente. Em 2010, contudo, tais efeitos já teriam largamente desaparecido. A redução na magnitude do efeito sobre os rendimentos de trabalhadores informais difere do efeito observado anteriormente sobre os rendimentos de trabalhadores formais, cuja redução se acentua ao longo do tempo. Uma explicação apontada para essa tendência distinta nos rendimentos dos trabalhadores informais seria que os consumidores em regiões de liberalização mais intensa experimentariam renda declinante e, consequentemente, uma alteração de demanda em direção a bens de menor qualidade e menor preço produzidos pelo setor informal.
Sob diversos ângulos, portanto, as conclusões apresentadas pelo estudo de Dix-Carneiro e Kovak contribuem para a compreensão dos efeitos da liberalização comercial sobre os mercados de trabalho regionais bem como suas formas de ajustamento ao longo do tempo. Como consequência, também contribuem para a devida formulação de políticas econômicas, particularmente no que se refere ao emprego informal e aos trabalhadores formais direta e indiretamente afetados pela liberalização mais intensa.