Carta IEDI

Edição 639
Publicado em: 29/08/2014
A Reorientação do Desenvolvimento Industrial
Sumário

Rapidamente vão se esgotando os instrumentos com que o governo tenta promover o desenvolvimento industrial. Desde o início da crise mundial, em 2008, a indústria acumula queda de quase 5% da produção e encolhe a sua presença no cenário internacional.

No valor gerado pela indústria no mundo, a participação do Brasil, que já foi de 2,7% em 1980, não passa hoje de 1,6%. No total das exportações globais, a fatia brasileira retrocedeu para 0,7% em 2012, conforme os dados mais recentes da Organização Mundial do Comércio, num modestíssimo 29º lugar.

Não é essa a indústria que queremos. Nem a que precisamos. Segundo a consultoria McKinsey, para a renda per capita, atualmente de US$ 12 mil, dobrar nas duas próximas décadas, será necessário que o PIB cresça 4,5% ao ano. Com isso, na escala global, o Brasil evoluiria do 95º lugar para o 79º. Se o país crescer 3,2% ao ano, a estima é que cairá para a 104ª posição.

Um setor manufatureiro dinâmico tornaria tal objetivo mais viável. Este é o desafio da indústria: aumentar a produtividade e a competitividade para voltar a ser um dos propulsores da economia.

Com base nessas constatações, o IEDI propõe duas avenidas de atuação para a política econômica. É imperativo que ambas sejam trilhadas simultaneamente, com prazos longos de implantação e etapas previsíveis, porém sinalizando desde já, e de forma inequívoca, os novos termos da reorientação industrial.

Em primeiro lugar, não será possível superar a crise da indústria sem a redução do "custo Brasil", o que exige aprofundar os investimentos em infraestrutura e agilizar as reformas tributária e trabalhista.

Embora não seja fator crucial da competitividade industrial, o câmbio também merece atenção. Valorizações acentuadas e prolongadas da moeda, como as atuais, servindo de coadjuvantes do controle inflacionário, não podem ser repetidas, pois impedem os ganhos de produtividade e a transformação renovadora do tecido industrial.

Em segundo lugar, a atual diretriz da política industrial, baseada em incentivos fiscais e proteção de mercado, precisará transitar para um conceito menos defensivo e mais ativo de apoio à inovação e à produtividade. É imprescindível sua articulação com uma nova política de comércio exterior, apoiada nas seguintes orientações:

1) Potencializar a internacionalização das empresas brasileiras e aproximá-las das cadeias globais de produção; 2) Integrar a empresa estrangeira atuante no país com a política industrial, de modo a elevar a presença brasileira nas cadeias internacionais de valor; 3) Promover a reforma tarifária para remover distorções, tal como a taxação excessiva de bens intermediários, e adequar o imposto de importação no médio e longo prazo. A abertura comercial é absolutamente necessária, mas não pode ser abrupta. Seu objetivo é baratear o custo da produção, ampliar a concorrência e aumentar as exportações; 4) Formular acordos comerciais com os principais blocos comerciais, EUA, Europa e Ásia; e 5) Ampliar a integração produtiva e comercial com a América do Sul em geral, e não apenas com o Mercosul.

Bem-sucedida, a reinserção externa contribuirá para a eficácia do sistema de financiamento e incentivo à inovação, que evoluiu, embora ainda haja muito a fazer. Só a concorrência vai transformar as empresas em corporações inovadoras e preparadas para outro salto no Brasil e no exterior.

Outras três ações aprofundariam a reorientação da política industrial:

1) revisão de todos os programas que demandam incentivo fiscal, proteção e requisito de "conteúdo nacional", o que tende a elevar custos e reduzir a produtividade da economia; 2) transparência das informações, com avaliação sistemática dos incentivos concedidos; 3) reforço das políticas horizontais e definição de critérios para a execução de estratégias setoriais, priorizando os setores de base – insumos fundamentais e bens de capital –, desenvolvimento tecnológico e energia sustentável.

Finalmente, a sustentabilidade deveria ser uma referência e um dos vetores da política industrial.

 
A Indústria que o Brasil Precisa. Como impulsionadora de transformações, a política industrial brasileira não vem obtendo êxito no já relativamente longo período em que foi reintroduzida no país, ou seja, desde 2004, quando do anúncio da Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior (PITCE). Posteriormente vieram a Política de Desenvolvimento Produtivo (PDP) de 2008 e o Plano Brasil Maior (PBM) de 2011. As políticas adotadas tiveram relevância em melhoras parciais ou setoriais, no incentivo aos investimentos em P&D&I e na desoneração (ainda incompleta) de investimentos, de folha de salários e de exportações, mas como instrumentos impulsionadores do setor como um todo, até o momento não.

Pelo contrário, após uma fase de crescimento entre 2005 e 2008, a indústria brasileira regrediu: sua produção hoje é 5,1% inferior à do período imediatamente anterior à crise mundial, ou seja, agosto de 2008, e sua representatividade no PIB retrocedeu para níveis muito baixos (cerca de 13% do PIB, considerando a indústria de transformação). A despeito de decrecente peso no PIB, a menor evolução do PIB industrial foi fator determinante para o declínio do investimento e para a queda do crescimento econômico brasileiro.

No âmbito mundial, a participação brasileira recuou, sendo ultrapassada pelo avanço de outras economias emergentes, tanto no que diz respeito à geração de valor agregado da indústria, quanto na exportação de manufaturados.

Em 1980, o Brasil respondia por 2,7% da produção industrial mundial, ocupando a 7º colocação no ranking e liderando os países emergentes. Está agora no 11º lugar com apenas 1,6% do valor agregado global com clara tendência de declínio. Em 2008, ocupava a 10ª posição e detinha 1,8% da produção mundial.
 


 


Em produtos manufaturados, segundo os últimos dados da OMC para 2012, o Brasil é apenas o 29º maior exportador, com baixíssima expressão (0,7%) nas exportações mundiais. A propósito, há duas décadas e meia a participação brasileira nas exportações do mundo oscila no estreito limite de 0,6% a 0,8% do total.

No plano interno, o retrocesso acima referido, de 5% para a produção média da indústria desde a crise global, esconde casos de gravidade extrema. Assim, no segmento de produtos têxteis, vestuário e calçados e em amplos complexos industriais – a exemplo do metal-mecânico e eletroeletrônico – a perda de produção chegou a quase 30%. O mais baixo índice médio decorreu da significativa expansão de setores com elevado peso na estrutura industrial, como alimentos, bebidas, produtos derivados do petróleo e produtos de limpeza, cosméticos e higiene pessoal.
 

 


Tais resultados mostram uma indústria que não queremos para o Brasil: seu desempenho é frágil e sua expressão mundial é cada vez menor. Eles refletem a competitividade cadente do setor, que já se estende por um longo período e reúne tanto fatores exteriores à dinâmica industrial, como os propriamente relativos à indústria.

Custos Sistêmicos e Reformas. Os elevados custos sistêmicos (como tributação alta e complexa, infraestrutura inadequada e elevado custo de capital de terceiros), os crescentes custos de produção, incluindo o custo do trabalho, e a moeda por muito tempo excessivamente valorizada respondem pelos problemas do primeiro tipo.

Sobre o custo do trabalho, além dos aumentos reais ano após ano, distorções graves estão restringindo a flexibilidade laboral, concorrendo para dilatar ainda mais os gastos das empresas sem contrapartida de melhor produtividade. Como decorrência, o Brasil tende rapidamente a ser um país de alto custo e de baixa flexibilidade do trabalho.

Não será possível retirar a indústria da grave crise em que se encontra sem a solução dos problemas relacionados à tributação, infraestrutura, custo do trabalho, juros e câmbio, o que exigirá reformas e medidas corajosas. Em resumo, serão indispensáveis como pré-requisitos ao relançamento industrial:

  • Reforma e simplificação da estrutura tributária;
     
  • Investimentos urgentes e relevantes na infraestrutura;
     
  • Reforma da legislação trabalhista para atualizar e simplificar a regulação e estancar os constantes aumentos de custos;
     
  • Ajustes na política cambial e de juros para atender às necessidades de competitividade e de financiamento dos setores produtivos.

Baixa Inovação e Produtividade. Dentre os fatores determinantes da crise industrial relativos propriamente à indústria, destacam-se a baixa capacidade inovadora e o retrocesso da produtividade. Um recente estudo do IEDI mostrou que a produtividade do trabalho na indústria, que crescera 3,2% ao ano entre 1995/2002, registrou variação média negativa de 1,7% no período 2003/2009. Nesse segundo período, economias como a da China e dos EUA acusaram evolução de 4,5% ao ano e 3,8%, respectivamente.

O recuo da produtividade do setor pode estar associado também a atrasos de atualização e consequente envelhecimento do parque fabril brasileiro em alguns segmentos como, possivelmente, os de micro e pequenas empresas, uma decorrência do menor ritmo de evolução dos investimentos nos últimos anos. 

O Ambiente Macroeconômico Para Uma Eficaz Política Industrial. O equacionamento dos temas macroeconômicos e do custo Brasil irá reduzir custos de produção, impulsionará a produtividade da economia e desenvolverá um ambiente de negócios favorecedor da execução de uma política industrial e de inovação capaz de contribuir decisivamente para transformar a indústria em um setor competitivo e de alta produtividade. Como convém observar, para esse objetivo a política industrial brasileira decididamente ainda não colaborou.

O Desafio da Indústria Brasileira. Para consolidar e dar seguimento às conquistas sociais, o Brasil deverá acelerar sua produtividade e elevar seu crescimento econômico. Sua renda per capita, atualmente de cerca de US$ 12 mil, é apenas a 95ª entre 180 países. Uma evolução como 4,5% ao ano do PIB é requerida para duplicá-la em duas décadas, o que permitirá ao país alcançar a 79ª posição na escala global. Terá que ser urgente a definição das ações necessárias para potencializar o crescimento brasileiro, pois caso venhamos a repetir o desempenho das duas últimas décadas (aumento médio anual do PIB de 3,2%), veremos a posição brasileira regredir para a 104ª posição.

O objetivo de crescer mais e de forma mais sustentada terá maior viabilidade se o Brasil puder contar com um setor industrial com dinamismo equivalente ou superior à média da economia. Esse é o desafio da indústria brasileira.

Orientação Excessivamente Defensiva e Protecionista. Na atualidade, a orientação excessivamente defensiva e protecionista é o que mais caracteriza a política voltada ao desenvolvimento da indústria e o que mais a distancia dos seus objetivos principais. Convém destacar que a crise mundial levou ao estreitamento dos mercados consumidores de produtos industriais ao redor do mundo, o que intensificou a concorrência pelos poucos mercados ainda dinâmicos, como é o caso do mercado brasileiro. Daí a competição acirrada que se estabeleceu por posições no mercado interno entre o produto de fabricação doméstica e o importado, este contando com larga vantagem em função da marcha adversa da nossa competitividade. 

A maior concorrência externa por mercados e a crise interna da indústria brasileira que se estenderia de 2011 até os dias atuais, levaram a política industrial brasileira a priorizar ações de compensação tributária e/ou de proteção para os setores mais atingidos, tendo em vista evitar resultados muito adversos para a produção e o emprego. Em parte, as demandas empresariais por proteção procuraram neutralizar práticas consideradas desleais de comércio, as quais usualmente acompanham processos intensos de penetração em mercados externos. Mal preparado em termos de defesa comercial, o Brasil foi levado a intensificar esforços nesta área, o que não deve ser confundido com protecionismo.

Mesmo sendo levado em conta este ponto, o fato é que talvez em escala muito maior do que se pretendia inicialmente, a política industrial brasileira nos últimos anos lançaria mão e aprofundaria a proteção do mercado interno. Em contrapartida, o outro lado que se fazia ainda mais relevante como condição para a superação da crise industrial, qual seja o do resgate da produtividade e da capacidade de competir com o produto estrangeiro, teve pouco significado.

A Reorientação Em Prol da Inovação e da Produtividade e a Nova Política de Comércio Exterior. A reorientação que se impõe na política industrial brasileira consiste, antes de tudo, em definir de forma clara seus novos focos: o direcionamento defensivo e de proteção do mercado interno deve ceder lugar para a inovação e a produtividade, o que pressupõe maior aproximação com os grandes centros do comércio mundial.

Uma importante causa do limitado alcance da política industrial e de inovação é a falta de articulação destas políticas com a de comércio exterior. A rigor, esta última não existe, necessitando ser rapidamente reconstituída. Precisamente através de uma maior vinculação de suas economias com a economia mundial - por meio de exportações e pela internacionalização de suas empresas - os países emergentes de maior sucesso procuraram perpetuar nas suas empresas a capacidade de concorrência obtida através de vantagens adquiridas pelo progresso técnico e inovação, sabedores de que estratégias apoiadas em incentivos e proteção permanentes não desenvolvem estruturas empresariais capazes de gerar ganhos de produtividade e de concorrer em mercados abertos.

A Nova Política de Comércio Exterior. Mesmo que se tenha em vista as dificuldades hoje presentes para que o comércio mundial recupere seu dinamismo pré-crise, o Brasil precisa seguir esse mesmo caminho. Significa isto dizer que deverá perseguir no bojo de uma nova política de comércio exterior, os seguintes rumos e objetivos:

a)    Potencializar a internacionalização das empresas brasileiras e aproximá-las das cadeias globais de produção. Rever a legislação sobre a taxação dos resultados das empresas no exterior será uma providência indispensável para esse objetivo;
 
b)    Ampliar a integração da empresa internacional presente no Brasil com a política industrial, o que beneficiará uma maior participação brasileira em cadeias globais de produção;
 
c)    Reforma tarifária que remova distorções da estrutura de tarifas de importação, a exemplo da taxação excessiva dos bens intermediários, e reduza a média tarifária em uma perspectiva de longo prazo. A abertura é necessária, porém não deve ser abrupta. Seu objetivo é baratear o custo da produção, ampliar a concorrência doméstica e aumentar as exportações.
 
d)    Ativa atuação na formulação de acordos comerciais envolvendo os principais blocos comerciais do mundo - EUA, Europa e Ásia - para facilitar importações e abrir mercados de exportação.
 
e)    Ampliação dos horizontes de integração produtiva e de comércio exterior com a América do Sul, em geral, e não apenas com o Mercosul.

Condições para o Êxito da Política de Comércio Exterior. O êxito de uma decidida e responsável inserção externa da economia em modernizar e promover o desenvolvimento da indústria dependerá, em primeiro lugar, da rapidez e profundidade com que forem realizados os investimentos em infraestrutura e promovidas reformas como a tributária e trabalhista, tendo em vista a indispensável redução dos custos sistêmicos.

Em segundo lugar, muito embora não deva ser considerado o instrumento central de promoção da competitividade industrial, não se deve descuidar do câmbio. Valorizações da moeda em magnitudes tão acentuadas e prolongadas como as que se apresentaram nas últimas décadas não podem ser repetidas, pois retiram qualquer possibilidade de reação dos setores domésticos através de aumentos de produtividade e reduções de custos.

O câmbio não pode ser instrumento de controle inflacionário e deve garantir um nível mínimo de competitividade da economia e de atratividade dos investimentos voltados à exportação.  

Também deve ser parte relevante dessa política a remoção de desincentivos tributários à exportação. Nessa questão duas ações não podem ficar ausentes: a) Aperfeiçoamento da devolução ao exportador dos impostos e contribuições embutidos nas exportações e que não são reembolsáveis (“Reintegra”); b) Instituição de mecanismo ágil e sem custos para que o exportador receba de imediato os créditos tributários empoçados.

Outro ponto importante seria assegurar o crédito para a exportação através da anunciada no passado, mas ainda não concretizada, criação do Eximbank brasileiro. O BNDES vem cumprindo parcialmente esse papel, mas a agência específica para esse fim poderia aportar novos instrumentos e recursos para o setor.

Concorrência e Inovação. Tendo êxito, por si só a política de reinserção externa será capaz de contribuir muito positivamente para dar eficácia ao sistema brasileiro de financiamento e incentivos às atividades de P&D&I. Este sistema nos parece ter evoluído e atinge na atualidade nível bem satisfatório, mas os resultados ainda não são favoráveis. A maior concorrência transformará nossas empresas em corporações inovadoras mais do que presentemente são. Em consequência, usufruirão de maiores índices de produtividade. Assim, para mudar de fato o seu foco, uma nova política industrial e de inovação deveria se fazer acompanhar de uma fundamental e ampla renovação da política de comércio exterior.

Isto não exclui a intensificação de ações da política de inovação para ampliar investimentos em centros de pesquisa e desenvolvimento em setores estratégicos, seguindo modelos adotados no passado com grande êxito, como, por exemplo, nas indústrias de petróleo e aviação.

Revisão e Transparência dos Programas. Outra indispensável ação da política industrial a ser empreendida em sincronia com a resolução dos custos sistêmicos, será a revisão em profundidade de todos os programas que, de forma excessiva, atualmente demandam incentivo fiscal, proteção e requisito de “conteúdo nacional”. Isto eleva custos e reduz a produtividade do conjunto da economia. Nos segmentos submetidos às regras de conteúdo nacional, envolvendo diversos e relevantes setores industriais, se avolumam reclamações de ambos os lados: os possíveis beneficiários se queixam porque os requisitos de produção local não estariam sendo realmente respeitados, enquanto os agentes aos quais cabe seguir os limites de produção nacional fixados alegam a impossibilidade de atendimento das exigências. Ter maior flexibilidade poderia colaborar para se chegar a um denominador comum. Não é demais enfatizar que as políticas de proteção e de conteúdo local somente são efetivas enquanto constituírem casos especiais e não a regra da política industrial.

Uma norma geral a ser adotada em uma reedição da política industrial consiste na fixação de sistemática de transparência de informações e avaliação de políticas, naqueles casos em que incentivos e mecanismos de proteção estão presentes. Tais políticas devem: a) estabelecer prazos para seu início e término; b) ter seus custos estimados e devidamente aprovados nos orçamentos públicos; e c) ser objeto de periódicas avaliações de resultados. Essas recomendações são atinentes aos incentivos diretos e indiretos, incluindo benefícios implícitos no financiamento público. A rigor, todos os programas com incentivos públicos, e não apenas os atinentes à política industrial, deveriam seguir idêntica diretriz. A avaliação de resultados deverá definir situações em que a execução de políticas acarreta prejuízos ou ônus para o conjunto da sociedade e para segmentos empresariais superiores aos benefícios, casos em que as políticas não devem ser executadas. 

Políticas Horizontais e Setoriais. Mesmo havendo estrita observância das recomendações acima, as políticas setoriais que requerem elevados estímulos tributários e proteção, sempre que possível devem ser evitadas em prol de políticas mais gerais. A política industrial deve estar largamente apoiada em políticas horizontais.

Sobre políticas setoriais, alguns critérios poderiam servir de guia em sua execução, a saber:

a)    Prioridades de políticas e de desoneração dirigidas às bases das cadeias produtivas e não aos bens finais de consumo. A meta é reduzir os custos dos insumos básicos e bens de capital produzidos no país para níveis internacionais, beneficiando não só os próprios segmentos de insumos e bens de capital, como também os setores que os utilizam. Isto poderia viabilizar menores níveis de tarifas de importação.
 
b)    Apoiar setores da indústria e serviços associados com elevado impacto econômico-social e para a modernização industrial. Exemplo, além de casos contemplados pela política industrial - petróleo e defesa -, o complexo de saúde, incluído aí a indústria farmacêutica. Este é um setor em que a política industrial pode prescindir da proteção e se nutrir de instrumentos como incentivos à inovação, poder de compra do setor público e aperfeiçoamentos regulatórios para colaborar na formação de um segmento competitivo e tecnologicamente avançado.
 
c)    Reforçar as ações com grande capacidade de complementação ou integração com outras políticas e com setores onde já estão constituídos padrões de excelência e de produtividade. Uma referência para as iniciativas nessa área deve ser o desenvolvimento de tecnologias para adicionar valor às matérias-primas locais de origem mineral, energética ou agropecuária. Nesse sentido, uma política de recuperação da capacidade de produção e de investimento do setor de etanol constituiria relevante elo entre as políticas industrial e de sustentabilidade.

Sustentabilidade. Quanto à sustentabilidade, esta deveria ser uma referência e um dos vetores do desenvolvimento brasileiro. O Brasil tem amplas condições de ser um dos países líderes no tema, mas a política brasileira voltada à indústria, exceto de forma marginal, o ignora. A política industrial e a política econômica de um ponto de vista mais geral deveriam indiscutivelmente sinalizar a prioridade à economia sustentável, em termos de tributação e incentivos à economia verde, incentivos à P&D&I, promoção de energias alternativas, políticas de mobilidade urbana, eficiência energética e uso da água.