Em economias emergentes, como a brasileira, as restrições de crédito são um dos principais entraves para os investimentos e, consequentemente, para o crescimento econômico e o avanço da produtividade. Financiamentos a partir de recursos públicos surgem como uma das possibilidades para aliviar essas restrições encontradas pelo setor privado. Entretanto, a efetividade desta forma de equacionamento do problema ainda está sujeita a muita controvérsia. 

Esta Análise IEDI contribui para o debate ao sintetizar o estudo realizado pelos economistas Filipe Sousa, da Universidade Federal Fluminense, e Gianmarco Ottaviano, da London School of Economics e University Bocconi Milan, que integra uma série de divulgações do IEDI com reflexões e sugestões para a atuação do BNDES. Dentre outros trabalhos sobre o tema, estão as Cartas IEDI n. 828 “O futuro da atuação do BNDES” de 30/01/2018 e n. 834 “BNDES do futuro, um banco voltado para o desenvolvimento” de 05/03/2018.

Filipe Sousa e Gianmarco Ottaviano avaliam os efeitos de dois tipos de financiamento do BNDES, o FINEM e o BNDES Automático, em um período de 12 anos (entre 1995 e 2007) sob dois aspectos: sua capacidade de mitigar as restrições de crédito das empresas brasileiras do setor industrial e sua capacidade de alavancar a produtividade das mesmas. 

Explorando uma base de dados rica em informações ao nível da firma, o estudo encontra evidências de que as empresas industriais no Brasil enfrentam restrições de crédito para alavancar seus investimentos. Esta é uma realidade particularmente para aquelas que solicitam recorrentemente apoio financeiro do BNDES. Em outros termos, não fossem as linhas de financiamento do Banco, o quadro das empresas analisadas seria muito mais complicado do ponto de vista a acesso a recursos financeiros.

Além de amenizar a escassez de crédito à qual as empresas industriais estão sujeitas, a operação do BNDES por meio do FINEM e do BNDES Automático também conseguiu fazer com que a produtividade das firmas que receberam financiamento por essas linhas acompanhasse o desempenho de firmas com características semelhantes, mas que não estavam sujeitas a restrição de crédito.

Isso significa dizer que há evidências de que o BNDES desempenhou bem um papel compensatório das deficiências do sistema de crédito do país, assegurando acesso a recursos importantes para que mais empresas obtivessem um ganho de produtividade em linha com quem não tem problemas de acessar o mercado de crédito. Em contraste, significa igualmente que o Banco não foi capaz de conferir às empresas que financiou uma performance superior quanto à produtividade.

Essas evidências têm importantes implicações de política pública. A primeira é que o BNDES é um instrumento capaz de aliviar as restrições de crédito das empresas brasileiras. Essa capacidade, porém, deixa a desejar enquanto instrumento para alavancar a produtividade média da economia. Os projetos financiados pelo BNDES por meio do FINEM e do BNDES Automático não permitem que as empresas que os implementam tenham ganhos de produtividade acima daquelas com acesso a outras fontes de financiamento. Perdeu-se, com isso, uma oportunidade para melhorar o quadro da produtividade do país.

Segundo os autores do estudo, há duas formas de entender melhor as causas desta restrição. Em primeiro lugar, quando os financiamentos oficiais induzem a implementação de projetos sem distinguir aqueles baseados em tecnologias modernas e em tecnologias antigas, o resultado final é um efeito nulo da política sobre o aumento da produtividade média da economia, visto que algumas firmas implementam projetos antigos enquanto outras, projetos modernos. 

Portanto, se o objetivo for aumentar a produtividade da economia, o governo precisa privilegiar tecnologias modernas que possuem um custo de implementação maior, porém custos operacionais menores. As linhas de fomento do BNDES deveriam, então, apresentar parâmetros que reforçassem a adoção de tecnologias modernas. Para os autores do estudo, este é um aspecto da discussão que sugere a importância de uma análise mais profunda dos critérios de conteúdo local exigidos nas máquinas e equipamentos financiados por essas linhas de financiamento do BNDES.

Ainda segundo os autores, a  segunda forma de entender o problema da eficácia do BNDES sobre a produtividade é com relação a dois custos fixos de um projeto: o de P&D (inovação de produto); e o de produção (inovação de processo). Conforme argumentam, quando o governo reduz o custo fixo de P&D, há um efeito pró-competitivo no mercado que eleva a produtividade média da economia. No entanto, quando as políticas públicas visam reduzir o custo fixo de produção, o governo acaba tornando mais fácil a permanência de firmas menos produtivas no mercado, o que ocasiona uma redução da produtividade média na economia. Portanto, os financiamentos do BNDES deveriam priorizar reduzir os custos fixos de P&D para que mais firmas sejam capazes de entrar no mercado lançando novos produtos, visto que as evidências empíricas sugerem que a inovação de produto é mais efetiva no aumento da produtividade das firmas.

Em resumo, os financiamentos do BNDES concedidos por meio do FINEM e do BNDES Automático deveriam dar maior ênfase a projetos com tecnologias mais modernas, podendo, inclusive, ser menos restritos em relação a tecnologias importadas, caso essas sejam efetivamente mais eficientes. Visto por outro ângulo, esses financiamentos deveriam também privilegiar reduzir os custos fixos de P&D, especialmente os voltados para desenvolvimento de novos produtos, de forma a permitir que mais firmas sejam capazes de entrar no mercado. 

Portanto, essas duas linhas de financiamento em análise poderiam ser mais efetivas em aumentar a produtividade das firmas ao dar ênfase a projetos com menores custos operacionais mesmo tendo maiores custos fixos de implementação (tecnologias novas) bem como incentivar a criação de valor agregado nos projetos apoiados ao privilegiar inovação de produto ao invés da inovação de processo. 

Maiores detalhes sobre a metodologia empregada no estudo, bem como a discussão completa sobre os resultados encontrados, podem ser consultados na íntegra do estudo publicado no site no IEDI.