Gestão de Recursos Provenientes da Exploração do Petróleo. Evidências empíricas vêm mostrando que a exploração de recursos naturais não é capaz de promover uma trajetória de crescimento sustentável nem de garantir desenvolvimento econômico na maioria dos países em que tais recursos são abundantes. Esse fenômeno, ao contrariar o censo comum, desperta o interesse dos economistas que o denominam de “doença holandesa”, referindo-se à descoberta de importante jazida de gás natural na Holanda na década de 1960; ou ainda, mais recentemente, de “maldição dos recursos naturais”.

As condições necessárias para se evitar, ou pelo menos atenuar, os efeitos negativos sobre o dinamismo econômico da existência de abundante fonte de recursos naturais dizem respeito à gestão das rendas provenientes de sua exploração. Trata-se na verdade de uma questão política, da correlação de forças entre os diferentes segmentos sociais do país em questão. Ainda assim, a literatura econômica tem apontado algumas estratégias que podem ser úteis no processo de decisão.

A primeira questão a ser considerada é a velocidade da exploração do recurso natural. Uma segunda estratégia seria a implementação de uma política de investimento que objetivasse a redução do grau de dependência da economia em função das atividades relacionadas ao recurso natural.

O movimento procíclico da conta de capital do balanço de pagamento também deve ser evitado. A queda das taxas de juros e o aumento da oferta de crédito pelos bancos internacionais estimulam o endividamento externo tanto do governo como dos agentes privados dos países que tiveram sua solvência externa fortalecida. Influxos de capitais de curto prazo também costumam se ampliar nessa conjuntura. Esse movimento além de reforçar os efeitos da doença holandesa também eleva a fragilidade financeira do país. No período em que seu superávit de bens e serviços tiver se invertido e, conseqüentemente sua solvência se deteriorado, as linhas de crédito internacional poderão ser racionadas ou o custo de rolagem da dívida elevado expressivamente, em proporção ao risco associado ao país. É nessa etapa, em que o país mais precisaria de financiamento externo para manter seu nível de atividade econômica, que os capitais estrangeiros de portfólio também “batem em retirada”, proporcionando elevada volatilidade da taxa de câmbio.

Uma das propostas que tem ganhado ênfase nos últimos anos é a constituição de um fundo cambial a partir da receita das exportações da riqueza natural e de seus derivados. Diante de fortes superávits comerciais, alguns países têm lançado mão da elevação da tributação das exportações, cujos recursos são canalizados para fundos cambiais. Os recursos desses fundos são acumulados em períodos de alta dos preços das exportações e utilizados para eliminar, ou pelo menos atenuar, os impactos de sua queda. Esses recursos estão expressos nas divisas obtidas com a atividade exportadora e nem sempre transitam pelo mercado de câmbio. Nos países em que a legislação impede o pagamento do tributo em divisas, a compra passa pelo mercado de câmbio, mas dispensa esterilização porque é paga com moeda nacional previamente arrecadada.

A diferença de objetivos e de forma de captação de recursos justifica a separação conceitual em três tipos de fundos:

(1) fundos de estabilização com efeito sobre três variáveis, taxa de câmbio, orçamento fiscal e liquidez doméstica,

(2) saving funds possibilitando a transferência intergeracional da riqueza natural sob a forma monetária

(3) sovereign wealth funds, como estratégia de diversificação de portfólio das reservas internacionais, buscando, inclusive, maior taxa de rentabilidade.

Cerca de 2/3 dos recursos dos fundos cambiais estão sob controle de países exportadores de petróleo e gás natural, os primeiros a adotarem esse tipo de estratégia já na década de 1970. É o caso, por exemplo do Future Generation Fund do Kuwait, criado em 1953, ou do Abu Dhabi Investment Authority, criado pelos Emirados Árabes em 1976.

Em razão do caráter não-renovável da fonte de riqueza constituída pelas jazidas minerais (petróleo, cobre ou gás natural), muitos países têm criado um tipo específico de fundo cambial, os saving funds. Uma elevada carga tributária sobre as atividades relacionadas a esses recursos e a posterior transferência para o fundo garantiria o direito de apropriação dessa riqueza, agora sob a forma de ativos financeiros, pelas gerações futuras.

Na maioria das vezes, o caráter intergeracional dos saving funds também acompanha os fundos de estabilização. Esses fundos de estabilização que também têm a conservação da riqueza natural sob forma de ativos financeiros como um de seus objetivos faz com que, em termos ideais, o montante de recursos a ser utilizado como política de estabilização deva ser restringido ao retorno real sobre o patrimônio do fundo ou, pelo menos, convergir para esse valor ao longo do tempo.

Os “fundos de estabilização” também foram criados por países cujas economias são dependentes da evolução do mercado externo de alguns poucos produtos, sujeitos a choques, decorrentes, em grande medida, das oscilações de preço. Esse é o caso das economias exportadoras de petróleo, como Emirados Árabes, Kuwait, Irã, Noruega, Rússia, Venezuela, entre outros países que, inclusive, têm sua dependência em relação a outras commodities, como o cobre no Chile.

O caráter estabilizador desses fundos envolve diferentes aspectos que, juntos, buscam atenuar os efeitos cíclicos dos mercados das principais commodities sobre o restante da economia (doença holandesa). Assim, a operação desses fundos leva a uma maior estabilidade das receitas públicas, da taxa de câmbio e da liquidez doméstica. De maneira geral, os fundos de estabilização recebem aportes periódicos de recursos provenientes dos impostos sobre as atividades relacionadas à commodity principal (petróleo, cobre, gás natural etc.). Dessa maneira, busca-se evitar a elevação excessiva dos gastos públicos financiados a partir das receitas adicionais obtidas com a fase expansionista do mercado internacional, o que levaria a déficits fiscais na fase contracionista do ciclo.

Os recursos administrados pelo fundo de estabilização costumam ser aplicados em ativos denominados em moeda estrangeira. Nos períodos favoráveis à exportação, a tendência de apreciação da moeda doméstica é arrefecida pela ampliação das transferências ao fundo que são direcionadas ao sistema financeiro internacional. Nos períodos de contração das exportações, ao ser acompanhado por queda de receita do Estado (dado o peso do setor da commodity), ampliam-se as transferências de recursos do fundo para o orçamento, reduzindo o déficit público e contrabalanceando a queda de fluxo de divisas, o que tende a atenuar a desvalorização cambial e a queda do produto. Os efeitos sobre o câmbio vão depender do regime cambial adotado; países com regimes flexíveis ainda demonstram tendência à apreciação em momentos favoráveis, mas por meio de movimentos menos intensivos que o do preço de sua principal commodity.

Já os fundos de riqueza soberana ou Sovereign Wealth Funds (SWF) dizem respeito a estratégias mais arrojadas de administração das reservas cambiais. Esses fundos, que podem ou não fazer parte das reservas oficiais, possuem uma gestão própria, algumas vezes muito próxima da gestão de fundos de investimentos privados, buscando as alternativas de aplicação mais rentáveis disponíveis nas diferentes praças financeiras. A constituição desses fundos tem sido realizada por meio de transferências de parte das reservas oficiais existentes anteriormente. Ademais, com a valorização das commodities, os fundos de estabilização têm adotado gestão semelhante aos SWF, ampliando a variedade de ativos retidos em portfólio.

O uso dos recursos provenientes da exploração do recurso natural que se encontra em abundância mescla em alguma medida algumas dessas propostas, e está condicionado ao estágio de desenvolvimento de cada país. Os países que já haviam se industrializado antes da descoberta de grandes jazidas de petróleo ou gás natural, como é o caso da Holanda e da Noruega, obtiveram um grau maior de sucesso na gestão desse “choque de riqueza”. Os países emergentes ou em transição, por seu turno, apresentam maiores dificuldades. A falta de instituições consolidadas e transparência dos processos colaboram para agravar a situação. Algumas das propostas acima apresentadas fazem pouco sentido para países que buscam se desenvolver; por exemplo, a não exploração de suas riquezas naturais ou então a constituição de fundos de estabilização (ou saving funds), recursos esses que poderiam ser empregados na construção de infra-estrutura, na industrialização ou em políticas sociais.

Apesar do ganho de importância desses fundos cambiais, eles não consistem na única forma institucional de gestão dos recursos provenientes da exploração de riquezas naturais. A transferência direta para o orçamento dos governos ou a criação de bancos (fundos) de desenvolvimento permitiu a implementação de projetos sociais ou de infra-estrutura. Esse trabalho busca identificar como os países ricos em petróleo e gás natural utilizaram a renda proveniente de sua exploração.

Mecanismos de Apropriação da Renda do Petróleo a Nível Internacional. É freqüente a existência de uma elevada carga fiscal sobre os setores de petróleo e de gás natural. Por se tratar de uma riqueza natural esgotável, a intervenção pública sobre o setor é justificada por tentar garantir que os frutos da exploração dessa riqueza possam ser transferidos às gerações futuras. Essa renda apropriada pelo setor público diz respeito, em tese, à parcela que excede ao lucro normal das empresas petrolíferas. Os anos 1970 marcam o inicio de um processo de reafirmação da presença dos governos nesses setores.

A capacidade de apropriação dos recursos provenientes da exploração do petróleo pelos Estados Nacionais é definida em processos complexos de negociação com empresas privadas nacionais e estrangeiras e com outros governos tanto de países concorrentes como de países demandantes. Essas negociações exigem a formulação e compatibilização de diferentes cenários para as tendências futuras do setor, envolvendo estimativas de preço, custo, capacidade de produção, tamanho das reservas e introdução de novas tecnologias.

A frustração das expectativas de parte dos agentes leva a constantes pressões para reformulação dos termos dos contratos estabelecidos anteriormente. A elevação recente do preço do petróleo tornou evidente a regressividade dos sistemas de impostos sobre o setor adotados ao longo das décadas de 1980 e 1990, incentivando os governos nacionais a ampliarem a carga tributária sobre as atividades do petróleo. Contudo, as empresas têm intensificado suas queixas a respeito dos custos de produção crescentes devido à expansão da demanda por bens e serviços específicos à extração e refino de petróleo, típica dos períodos de alta de preço do petróleo. Diante dessas pressões, a legislação e a tributação sobre o setor vêm passando por intensa alteração que deve, ao mesmo tempo, ampliar a participação do Estado e garantir a competitividade das empresas.

As formas de apropriação da renda do petróleo podem ser dividas em três grupos: taxas (royalties e impostos), Product Sharing Contracts (PSC) e Service Agreement. As taxas impostas pelos governos (impostos e royalties) são, na prática, uma parcela da renda das empresas que, teoricamente, deveria ser função da maturidade do “upstream” do país, riscos técnicos e econômicos do investimento e riscos institucionais. A carga tributária sobre o setor tende a ser maior quando as possibilidades de exploração são maiores e os riscos e os custos, menores; isto é, quando as atividades do setor já se encontram consolidadas. Estas taxas podem ser calculadas de diversas formas: sobre o volume produzido, sobre o lucro das empresas, sobre o volume e a variação do preço de mercado do petróleo, entre outros parâmetros. Existem diferentes formas de determinação do valor de royalties e de impostos, assim como diversos mecanismos de distribuição desta renda entre os órgãos da administração pública. A identificação das formas de cobranças destas taxas pelos governos e a sua distribuição à sociedade são bastante heterogêneas e sofrem diferentes influências das variações de preços e de volumes de produção.

Entre as taxas cobradas pelos governos, os royalties são os mais comuns. Royalty garante a apropriação de parte da renda gerada pela extração de petróleo ao proprietário da terra onde se localiza a jazida. Não consiste necessariamente em um imposto. Existem países em que a lei determina que a propriedade de todos os recursos encontrados no subsolo é do Estado, assim, nesses casos todos os royalties de extração de petróleo e gás natural são pagos ao setor público (geralmente é dividido entre administrações locais e o governo central). Entretanto, em outros casos a legislação estabelece que os royalties devem ser pagos ao proprietário privado da terra. Dessa maneira, o royalty pode não ser uma forma de apropriação da renda do petróleo pelo governo, mas sim de divisão da renda do petróleo entre agentes privados. O royalty geralmente é cobrado sobre o preço de venda do petróleo e sobre a receita da empresa; sua porcentagem varia de acordo com os ciclos de preço do petróleo e é calculado de forma diferenciada para cada país e para cada campo de extração.

As outras taxas cobradas incidem sobre a produção, a receita ou o lucro das empresas. Entre elas, incluem-se taxas ambientais e sociais que buscam financiar políticas que atenuem ou compensem os efeitos negativos da produção de petróleo, como a poluição ou o desmatamento.

Por meio de impostos que recaem sobre o lucro das empresas, o governo busca incentivar os investimentos mais rentáveis. O calculo de rentabilidade de um projeto deve considerar a dedução desse tipo de imposto; dessa maneira, o governo impõe um patamar mínimo de retorno. A desvantagem desse mecanismo diz respeito ao acesso a informações corretas sobre as atividades das empresas. Uma sobreavaliação dos lucros poderia levar à definição de impostos proibitivos a novos projetos. Quando o poder público não possui um aparato administrativo capaz de acompanhar as atividades das empresas do setor, este mecanismo pode permitir grandes possibilidades de sonegação de impostos por meio da apresentação de receitas subestimadas ou de custos superestimados.

Uma outra maneira de apropriação pelo Estado são os impostos sobre a receita das empresas que, como dito anteriormente, este é o método mais utilizado para cálculo de royalties. Trata-se de uma porcentagem fixa sobre cada unidade produzida que é vendida, independente do seu custo de produção. Esse tipo de taxação se mostra mais simples do que aquela baseada no lucro, tanto no que diz respeito ao cálculo da alíquota como na forma de implementação e de fiscalização. Os parâmetros a serem acompanhados são o volume produzido e um índice de preço de mercado acordado pelo governo. Uma vantagem adicional desse tipo de imposto é que permite que a arrecadação ocorra logo no inicio das operações das empresas, não tendo de esperar que se tornem lucrativas.

As duas principais desvantagens dos impostos sobre a receita das empresas tratam-se do desincentivo a parte dos possíveis projetos e da regressividade do imposto em relação ao lucro. Estes mecanismos geram incentivos que podem ser perversos, sobretudo em relação aos campos maduros que tendem a ter custos menores e, assim, margens de lucro maiores que os campos novos. Geram, então, uma “sobretaxação” dos campos maduros e uma “subtaxação” dos campos novos e mais arriscados.

Muitos países produtores ajustaram o seu sistema de imposto para atuarem de forma progressiva em relação aos lucros e diminuírem os problemas de regressividade dos impostos sobre receitas (impostos flexíveis). Os principais mecanismos usados para criar flexibilidade no sistema de impostos são os seguintes:

• Indicador simples: os impostos e/ou outras possíveis taxas são ponderados por um indicador de lucratividade baseado nas especificidades regionais e percepções da complexidade geológica ou operacional (onshore ou offshore, offshore de grande ou pequena profundidade, produção madura ou nova).
  
  
• Níveis de preços: o governo pode utilizar a variação de preços como uma forma de ponderar as alíquotas de acordo com a lucratividade. Há uma suposição de que a variação de preços está diretamente correlacionada à variação dos lucros.
  
  
• Índice de volume de produção: a arrecadação do governo pode ser uma função acumulativa ou diária de produção, refletindo uma correlação esperada entre o tamanho do campo de petróleo a ser explorado e a lucratividade do projeto. Existe uma hipótese de fortes ganhos de escala. 

O principal problema desses mecanismos continua sendo a dificuldade de se criar proxies acuradas para a lucratividade das empresas. Até o presente, os índices criados, apesar de desempenharem um importante papel, ainda apresentam importantes falhas relevantes como estimadores dos lucros.

Uma opção que vem sendo utilizada é o uso da taxa de retorno de ações ou de participações em joint-ventures. Essas informações de conhecimento público funcionam como proxy do lucro obtido pelas empresas. A arrecadação do governo é, então, ajustada em função da taxa de retorno real da empresa. A vantagem deste sistema está baseada numa maior simplicidade do cálculo e na rapidez de obtenção da informação, permitindo que automaticamente sejam alterados os valores dos impostos governamentais.

Outras taxas cobradas pelos governos podem ser observadas como os bônus e as taxas ambientais. Estes bônus podem ser fixados pelo governo ou leiloados e dão direito à exploração de determinada jazida, sob regras previamente definidas. Podem ser pagos antes da concessão do campo ou ainda de acordo com a evolução dos resultados atingidos pelas empresas. Espera-se que o valor do bônus esteja relacionado à lucratividade esperada com a descoberta e/ou produção do petróleo. Problemas podem surgir “ex post” quando se descobre que o bônus estabelecido “ex ante” na realidade não corresponde aos níveis de produção e lucratividade esperados.

Em suma, quando falamos do sistema de taxação da produção de petróleo e gás, geralmente estamos referindo a um grupo de mecanismos. Diferentes e numerosos instrumentos são utilizados para estabelecer a arrecadação do governo da renda petroleira, este grupo de mecanismos que chamamos de taxas e royalties.

Product Sharing Contract (PSC) é um contrato entre os governos, que detêm a propriedade dos recursos naturais, e as empresas encarregadas da exploração. Neste contrato se estabelece a divisão entre esses dois agentes do volume físico de petróleo extraído, acompanhada de um acordo que encarrega a empresa da venda da parcela do petróleo de propriedade do governo. Este mecanismo é amplamente utilizado, pois permite que os governos, assumindo o risco de preço da operação, participem do mercado de petróleo, definindo diretamente a quantidade a ser comercializada ou mantida como reservas.

Por meio dos Services Agreements (SA) os governos contratam empresas para fazer serviços específicos. Assim, na teoria é o governo o proprietário de todo petróleo extraído, devendo pagar uma comissão às empresas encarregadas das atividades de exploração e comercialização. Na prática muitos destes contratos acabam se assemelhando aos PSC, pois o pagamento dessas comissões é geralmente feito por meio da entrega de parte da produção de petróleo.

Nos modelos de apropriação por meio de taxas (impostos e royalties) e de PSC, o risco das operações é geralmente suportado pelas empresas uma vez que são elas as responsáveis pela maior parte dos investimentos. No modelo de transação SA, são os governos os responsáveis pelos investimentos e as empresas operam como prestadoras de serviços. Logo, o risco do governo tende a ser maior e o das empresas menor que nos dois modelos anteriores. Na prática, um único país pode adotar mais de um modelo, condicionando a escolha à localização da jazida (continental ou marítima), à profundidade da reserva ou à mudança de modelo com preservação dos contratos anteriores. O caso norueguês, por exemplo, associa a cobrança de impostos e royalties ao modelo de partilha da produção dos campos continentais por meio de um arranjo denominado State’s Direct Financial Interest (SDFI) criado em 1985. Julgando que o setor privado nacional não tem robustez financeira e capacidade técnica suficientes para apresentar um desempenho adequado nas atividades de petróleo e gás natural, o Estado deve ocupar esse papel, envolvendo-se diretamente na realização de investimentos e arcando com os custos de produção de alguns campos de petróleo. Esse papel lhe confere o direito de apropriação de parte da produção física de dez campos continentais por meio dos SDFI. A comercialização da cota pública da produção é realizada pela StatoilHydro. A privatização parcial e abertura do capital dessa companhia em 2001 levou à criação da estatal Petoro que a partir de então deve fiscalizar a StatoilHydro naquilo que concerne às cotas públicas da produção, reportando-se ao Ministério de Petróleo e Energia.

A variação da renda governamental advinda da variação do preço do petróleo depende também dos diferentes mecanismos de apropriação da renda petrolífera. A receita pública está mais associada à evolução do preço do petróleo nos casos de SA e PSC, uma vez que o governo possui uma fração da produção física, podendo vendê-la a preços de mercado. No caso dos impostos e royalties, depende dos métodos de cálculo utilizados. Quanto mais esses métodos estiverem vinculados ao lucro das empresas ou diretamente ao preço da commodity, mais a receita do governo será condicionada pelo mercado de petróleo internacional.

Experiência Internacional: Noruega. A gestão norueguesa dos recursos provenientes da exploração do petróleo é correntemente citada por ter conseguido evitar grande parte dos efeitos da doença holandesa. As primeiras descobertas importantes de reservas de petróleo datam do inicio da década de 1970, referindo-se aos campos de Tor, Ekofisk e Eldfisk, no Mar do Norte. Entretanto, foi somente a partir de 1975 que o volume de exploração torna-se relevante. Desde então que as discussões a respeito de diferentes aspectos que envolvem a exploração, taxação e utilização dos recursos tomaram-se mais intensas.

A criação do fundo de estabilização foi o aspecto mais documentado no que diz respeito à gestão das rendas do petróleo na Noruega, servindo de modelo para outros grandes exportadores do produto em função de sua efetividade como instrumento de isolamento da economia. Entretanto, outros fatores também colaboraram na redução dos efeitos da doença holandesa na Noruega, como a centralização das negociações salariais, cujas negociações se pautavam pela produtividade da indústria como um todo e não pela do setor petroleiro. Ademais, o setor público conseguiu fortalecer seu balanço patrimonial, reduzindo fortemente seu endividamento, o que facilitou a execução de uma política fiscal de caráter contracíclico.

O governo também tem lançado mão de política industrial para incentivar o desenvolvimento tecnológico do país. Atualmente existem três instituições que operam a política industrial nacional, voltada para criar um ambiente propício à inovação tecnológica: Innovation Norway, Industrial Development Corporation of Norway (SIVA) e Research Council of Norway. Innovation Norway (ativo em 2006 de US$2,84 bilhões) foi criada em janeiro de 2004 a partir da fusão de quatro outras organizações (Norwegian Industrial and Regional Development Fund – SND, Norwegian Trade Council, Norwegian Tourist Board e Government Consultative Office for Inventors – SVO). Sua principal função é dar suporte a pequenas e médias empresas, encorajar o desenvolvimento de novos produtos e a internacionalização das empresas nacionais. Suas ações focam os setores em que o país apresenta vantagens competitivas, como setor energético, naval, pesqueiro etc. Entre suas atividades, estão o financiamento de projetos (empréstimos, garantias, participações de capital) subsidiados ou não, consultoria, criação de networks e promoção internacional das empresas norueguesas.

A SIVA (ativos de US$102,84 milhões em 2006) foi criada em 1968 com objetivo de incentivar a formação de clusters industriais regionais por meio da compra de participações de companhias (ou funcionando como incubadora) e de projetos em infra-estrutura e centros de inovação, colaborando com o desenvolvimento econômico de regiões remotas.

O principal objetivo do Research Council é fornecer research support aos projetos de investimento avaliados como estratégicos em função do potencial de criação de valor, considerando as atividades de maior vantagem competitiva da Noruega. São sete as grandes áreas de concentração da instituição: nanotecnologia, genoma, petróleo, energia renovável, mudança climática e aqüicultura. O orçamento da instituição foi estipulado em US$ 1,11 bilhão para 2008, provenientes em grande parte do Ministério da Educação e Pesquisa (21,8%) e do Ministério do Comércio e da Indústria (20,3%).

Marco do Pré-sal e Modelos de Aplicação de Royalties. A fronteira de exploração e de produção do Pré-sal estabelece uma mudança radical nas condições de contorno da indústria brasileira do petróleo, devido a três aspectos principais fortemente interdependentes, com fortes repercussões sobre a estrutura de arrecadação e aplicação de participações governamentais:

i) as novas descobertas alteram os parâmetros de tomada de decisão, ancorados na análise das condições econômicas e financeiras do binômio prêmio-risco. As descobertas modificam estas condições tanto nas novas áreas ainda não-concedidas e localizados nas zonas adjacentes aos blocos exploratórios que lograram sucesso na exploração; quanto daquelas de áreas já concedidas e que eventualmente ainda não foram exploradas;
 
ii) as novas descobertas requerem novas orientações de política energética, pois uma vez confirmado o potencial dos recursos petrolíferos identificados no Pré-Sal, caberá a redefinição do ritmo ótimo de exploração e de produção, bem como das condições de exportação de petróleo;
 
iii) por fim, será necessário definir novos instrumentos de coordenação com outras esferas de governo, em matéria de política econômica e fiscal, dadas as necessidades de recursos financeiros, tecnológicos, de equipamentos e humanos necessários ao desenvolvimento do potencial petrolífero nacional nos próximos anos.

Neste sentido, importa encontrar uma posição equilibrada na redefinição das estruturas hierárquicas das instituições governamentais e essa não é uma tarefa trivial. O papel do Estado no processo de implementação de novos desenhos institucionais é crucial para o sucesso das mudanças estruturais e institucionais. Essa etapa deve anteceder à definição do conjunto de alterações específicas a serem promovidas no marco regulatório e no regime fiscal, sendo fundamental para estabilizar as expectativas dos agentes econômicos.

Em razão das expressivas altas registradas nos preços internacionais do petróleo, a indústria petrolífera, em especial desde 2003, tem contribuído de forma significativa para o incremento do orçamento dos estados e municípios brasileiros beneficiários dos royalties do petróleo, visto que o movimento de ascensão dos preços internacionais do petróleo contribui para a maior arrecadação de royalties, gerando um efeito positivo no que diz respeito à arrecadação fiscal.

A metodologia de cálculo do preço mínimo do petróleo produzido em campos brasileiros, que é tido como referência para o cálculo dos royalties, utiliza uma fórmula paramétrica que tem como referências o preço do petróleo tipo Brent e a taxa de câmbio real/dólar (ambos cotados no mês de competência da produção). Portanto, a valoração do petróleo produzido no país para fins de arrecadação, assim como a própria arrecadação mensal, oscila de acordo com essas variáveis. A distribuição de royalties e participações especiais obedece aos critérios de repartição específicos.

A Necessidade de Reestruturação das Participações Governamentais. A idéia de se reestruturar as formas de arrecadação de participações governamentais está ancorada tanto na i) necessidade de se redefinir os critérios de repartição bem como ii) ampliar o controle federal sobre as modalidades de aplicação de recursos.

O primeiro ponto está associado ao fato de que até o momento presente, os critérios de arrecadação foram baseados nos princípios de localização geográfica das jazidas de petróleo e de gás natural. A partir deste critério a concentração dos recursos arrecadados espelha a importância do estado do Rio de Janeiro e dos seus municípios como principais beneficiários. Em 2007, o estado do Rio de Janeiro recebe cerca de 70% do total de royalties destinados aos estados da federação; da mesma forma, os municípios fluminenses receberam, no mesmo ano, cerca de 68% dos royalties distribuídos para os municípios fluminenses.

O segundo aspecto destacado acima está vinculado à gestão destes recursos. A legislação atual não estabelece diretrizes para o uso destes recursos. Deste modo, como destacam alguns autores, os resultados a aplicação de royalties são bastante heterogêneos quando os municípios são comparados com relação à eficácia no uso de recursos.

Assim, face à perspectiva de incremento da produção a partir das novas descobertas e do cenário de preços altos, cabe repensar a estrutura de repartição e de uso dos recursos, a partir de programas estruturados que visem suprir as carências nos setores destacados acima, bem como nas áreas de infra-estrutura e de saneamento.

Entretanto, a implementação de projetos de desenvolvimento econômico a partir das rendas petrolíferas poderia esbarrar na atual estrutura de destinação dos royalties. Isto por que pensar um projeto de desenvolvimento econômico nacional requer centralização na gestão dos recursos, pois somente a esfera federal poderá conseguir direcionar os recursos dos royalties para os seus usos destinatários preferenciais tendo como base uma visão nacional que contemple a leitura completa dos problemas e necessidades do país. Isto porque, como ponto de partida, observa-se grande discrepância entre o nível de desenvolvimento das regiões brasileiras.

Ademais, as regiões petrolíferas, mais beneficiadas com a arrecadação dos royalties, não são necessariamente as regiões cuja necessidade de desenvolvimento econômico e social são as maiores, comparativamente. Desse modo, o critério de localização geográfica não atende a requisito desta natureza. Por essa razão, destaca-se que a gestão central dos recursos advindos dos royalties é a maneira mais adequada de realizar o desenvolvimento econômico global no país ao transferir adequadamente as receitas para os seus fins mais prioritários.

Outro argumento a favor o redesenho do sistema de distribuição de royalties brasileiro baseia-se na explicação que é dada para que estados e municípios recebam essas participações. A redistribuição nos âmbitos estatal e municipal é erroneamente justificada pela necessidade de indenizar estas regiões administrativas em função da necessidade das mesmas fazerem frente ao aporte de novas estruturas econômicas em virtude da instalação da indústria petrolífera. Este aporte traria consigo a necessidade de reforçar as infra-estruturas daqueles locais, com elevado ônus para seus cofres. Ainda segundo o mesmo autor, a melhor justificativa para a distribuição de royalties nas esferas estadual e municipal seria a geração de justiça intra-geracional. A esfera central de governo seria, neste sentido, mais capaz de coordenar e instalar as políticas que promoveriam a justiça inter-geracional, pois estaria mais apta a montar fundos como, por exemplo, com destino ao financiamento de programas de saneamento básico e/ou P&D em fontes alternativas de energia.

Ainda nesta linha, as esferas estaduais e municipais de governo estariam sendo sobrefinanciadas. Considerando a atual distribuição de royalties e uma hipotética taxa de royalties da ordem de 10%, aproximadamente 70% dos fundos estariam destinados a estados e municípios envolvidos diretamente ou indiretamente com a indústria do petróleo. Como, segundo alguns autores, a esfera nacional seria a mais adequada para a administração dos recursos petrolíferos estatais, esta estrutura que repassa 70% dos royalties para estados e municípios estaria errada, visto que a esfera nacional seria subfinanciada.

Estimativas de Arrecadação de Royalties e Participações Especiais e Cenários Alternativos de Repartição. Um exercício de estimativa da arrecadação de royalties para o ano de 2020 foi realizada por meio de metodologia própria e segundo algumas premissas básicas. A primeira estabelece o volume de produção mensal de petróleo em 2020 em 6 milhões de barris/dia, a partir da entrada em operação das jazidas petrolíferas do Pólo do Pré-Sal da Bacia de Santos.

A segunda utiliza dois diferentes parâmetros para a taxa de câmbio média anual: R$ 2 o dólar e R$ 3 o dólar. E a terceira e última assume três diferentes preços médios do petróleo tipo Brent para o ano de 2020, oscilando entre 40 US$/barril e 160 US$/barril.

Mesmo reconhecendo os limites de um exercício desta natureza, especialmente no que concerne à evolução da taxa de câmbio, os resultados dos cenários revelam que a arrecadação anual de royalties esperada poderia oscilar entre R$ 16 bilhões (ao câmbio médio anual de R$ 2 o dólar e ao preço médio anual do brent de 40 US$ por barril) e R$ 101,44 bilhões (ao câmbio médio de R$ 3 o dólar e ao preço médio de 160 US$ o barril). No primeiro caso, que configura o cenário mais conservador estabelecido, a arrecadação em 2020 já apresentaria um incremento significativo, quando comparada aos patamares arrecadados no ano de 2007 (R$ 7,5 bilhões), se mostrando 115% maior.  No outro extremo, a arrecadação estimada para 2008 seria 1.254% superior à observada em 2007.

Em ambos os casos, é possível observar um importante incremento no orçamento dos estados e municípios beneficiários das arrecadações de royalties. Mas, para que esses recursos se traduzam em reais benefícios, é necessário que haja uma melhor administração dos mesmos, visando o favorecimento do desenvolvimento econômico tanto na escala nacional, quanto na escala local.

É possível, a partir de simulações simples, proceder a um exercício que permita mensurar a importância dos novos patamares de produção a partir da entrada em operação os campos do pré-sal. Neste segundo exercício, o objetivo é verificar os efeitos de possíveis alterações no regime de royalties, em função dos volumes de produção esperados pela área do pré-sal pudessem já estar disponíveis hoje.  De acordo com tal exercício, pode-se notar que, à luz das condições de preço, volumes de produção, câmbio e arrecadação vigentes em 2008, o valor do royalties/barril é da ordem de R$ 21,55 por barril de petróleo.

A partir desse resultado, observa-se que, supondo a produção em 2 milhões de barris/dia, próxima aquela efetivamente observada no primeiro semestre deste ano, sob as condições atuais de arrecadação anual, esta atingiria R$ 15,73 bilhões no total, resultado quase duas vezes maior que o efetivo de 2007 (R$ 7,49 bilhões). Nessa situação, com o atual sistema de distribuição de royalties, os Municípios, Estados e a União receberiam respectivamente R$ 5, 37 bilhões, R$ 4,73 bilhões e R$ 5,64 bilhões.

Imaginando um cenário alternativo, no qual as mesmas condições de arrecadação de royalties atuais permanecessem, ao supor uma produção de 5,5 milhões de barris/dia, a arrecadação anual de royalties obtida seria de R$ 43,26 bilhões, ou seja, quase seis vezes superior aquela registrada em 2007. Nesse mesmo contexto, e considerando o atual esquema distributivo dos royalties, os Municípios, Estados e a União receberiam respectivamente R$ 14,76 bilhões, R$ 13 bilhões e R$ 15,5 bilhões.

Isto posto, supomos duas condições hipotéticas adicionais: i) a produção corrente (2 milhões de barris) permaneça sujeita ao regime de royalties atual e ii) apenas a produção da área do pré-sal pudesse ser objeto de um novo regime de repartição dos royalties. A partir daí, é possível mensurar os impactos econômicos que esta alternativa poderia engendrar.

Levando-se em conta as mesmas condições atuais de arrecadação, pode-se estimar os resultados desse último cenário, supondo que a parcela dos royalties arrecadados referentes a produção excedente aos 2,0 milhões de barris/dia respondessem a uma alocação distinta daquela vigente atualmente. Nessa proposta, 80%, 10% e 10% do excedente arrecadado seriam destinados à União, aos Estados e aos Municípios, respectivamente.

Dessa forma, nota-se que, no mesmo cenário de uma produção de 5,0 milhões de barris dia, a parcela de royalties arrecadada referente a produção excedente de 3 milhões de barris/dia seria realocada, destinando-se R$ 6,3 bilhões para a União, R$ 0,8 bilhões para os Estados e Municípios.

Assim, no cenário alternativo, a produção corrente de cerca de 2 milhões de barris nos campos atuais continuariam permitindo a arrecadação de  R$ 15,73 bilhões de royalties. Neste caso, os Municípios, Estados e a União permaneceriam respectivamente R$ 5, 37 bilhões, R$ 4,73 bilhões e R$ 5,64 bilhões. Porém, admitindo uma produção de 3 milhões de barris nas áreas do pré-sal, caberia à União uma participação mais substantiva nesta área.

Caso a proposta de realocação distributiva fosse aplicada, a União receberia  62,3% do montante de royalties arrecadado, o que equivaleria a  R$ 9,6 bilhões de incremento no seu orçamento, comparado com o mesmo valor que seria recebido ao se considerar apenas a distribuição vigente. Ao mesmo tempo, estados e municípios seriam beneficiados com 18% e 19,7%, respectivamente, dos royalties arrecadados.

Distintamente dos royalties, a participação especial é assim denominada, pois sua cobrança incide apenas em casos “especiais”, ou seja, não é cobrada em todos os campos produtores, mas somente naqueles que possuem grande volume de produção ou grande rentabilidade, conceitos estes definidos no Decreto 2.075/1998.

Além disso, a PE também se diferencia dos royalties por ser cobrada trimestralmente e basear-se em um sistema de alíquotas progressivas que incidem sobre a receita líquida da produção trimestral do campo, considerando sua localização, tempo de operação e o volume de produção fiscalizada no trimestre.

É possível observar que os 7 campos com a maior arrecadação (Marlim, Roncador, Barracuda, Albacora Leste, Marlim Sul, Albacora e Caratinga) foram, sozinhos, responsáveis por 95% do montante total arrecadado pelas participações especiais. Além disso, Marlim e Roncador respondem, juntos, por 66% desse mesmo valor.

Assim como no caso dos royalties, é necessário realizar exercícios que permitam a mensuração dos efeitos da entrada em operação os campos do pré-sal sobre o montante de arrecadação das participações especiais. Tendo isso, torna-se válido verificar os efeitos de mudanças no regime de distribuição vigente dessa arrecadação entre União, Estados e Municípios.

Estimou-se também a arrecadação das participações especiais. Tal como feito para os royalties, supõe-se quais seriam os efeitos sobre a arrecadação, hoje, caso fosse possível já dispor da produção do petróleo do pré-sal. Por isso, vale ressaltar que os resultados baseiam-se nas condições de preço, volumes de produção e arrecadação de 2008 e, dado isso, o valor de participações especiais/barril é da ordem de R$ 19 por barril de petróleo da produção pagadora.

Dessa forma, observa-se que, caso se verificasse uma produção pagadora de participações especiais de 2 milhões de barris/dia, próxima aquela efetivamente observada nos dois primeiros trimestres de 2008, a arrecadação deste tributo alcançaria R$ 13,8 bilhões, o que equivaleria a pouco menos que o dobro que aquela registrada em 2007 (R$ 7,46 bilhões). Nesse cenário, sob o atual sistema de distribuição, União, Estados e Municípios receberiam R$ 6,9 bilhões, R$ 5,5 bilhões e R$ 1,4 bilhão, respectivamente.

Em outra situação, considerando uma produção de 5 milhões de barris/dia, seriam arrecadados, ainda sob as atuais condições de arrecadação, o montante de R$ 34,6 bilhões de reais, valor quase cinco vezes superior que o de 2007. Nesse contexto, União, Estados e Municípios receberiam, respectivamente, R$ 17,3 bilhões, R$ 13,8 bilhões e R$ 3,5  bilhões.

Feito isso, seguindo a mesma metodologia aplicada aos royalties, é interessante agregar duas hipóteses à análise: i) a produção corrente (2 milhões de barris) continue sujeita ao regime de participações especiais vigente e ii) apenas a produção da área do pré-sal pudesse ser objeto de um novo regime de repartição das participações especiais. Assim, é possível mensurar os impactos econômicos que esta alternativa realizaria.

Vale ressaltar que as condições atuais de arrecadação ainda são levadas em consideração. O diferencial é que, neste exercício, assumiu-se que a parcela das participações especiais arrecadadas no que concerne à produção excedente aos 2,0 milhões de barris/dia, respondem a um sistema alocativo distinto do atual. A título de exercício, esse novo sistema propõe a seguinte distribuição: 80%, 10% e 10% do excedente arrecadado seriam destinados à União, aos Estados e aos Municípios, respectivamente.

A partir da observação desses resultados, percebe-se que no caso de uma produção de 5 milhões de barris/dia, a parcela da arrecadação de participações especiais referente a produção excedente de 3 milhões de barris/dia seria realocada, destinando-se R$ 16,6 bilhões para a União, R$ 2,1 bilhões para os Estados e R$ 2,1 bilhões para os Municípios.

Ou seja, nesse segundo cenário, a produção corrente de aproximadamente 2 milhões de barris nos campos já produtores continuariam permitindo a arrecadação de  R$ 13,8  bilhões de participações especiais. Sendo assim, os Municípios, Estados e a União permaneceriam respectivamente R$ 1,4 bilhão, R$ 5,5 bilhões e R$ 6,9 bilhões. Entretanto, ao se considerar a produção de 3 milhões de barris nas áreas do pré-sal, a União receberia uma parcela mais significativa do montante arrecadado.

Dos resultados encontrados, pode-se mostrar que, se aplicada a proposta de realocação da distribuição dos recursos arrecadados, a União receberia  68% do montante de participações especiais recolhidas, o que equivaleria a  R$ 6,2  bilhões de incremento no seu orçamento, se comparado com o mesmo valor que seria recebido levando-se em consideração apenas a repartição vigente. Ao mesmo tempo, estados e municípios seriam beneficiados com 22% e 10%, respectivamente, das participações especiais  arrecadadas

Torna-se válido, também, realizar outras simulações que estimem o montante relativo às participações especiais a ser recolhido nesses campos, caso outras variáveis também se alterassem. Para isso, foram utilizados três patamares diferentes de preços do barril do petróleo: 40 US$/barril, 80 US$/barril e 120 US$/barril. Além disso, considerou-se dois valores para os gastos dedutíveis, sendo eles US$ 28/barril e US$ 40/barril. O primeiro é baseado na média dos gastos dedutíveis encontrados nos campos de Marlim e Roncador no segundo trimestre de 2008, ou seja, nesse caso, o resultado encontrado mostra a participação especial anual que seria recolhida, caso os campos do pré-sal produzissem sob a estrutura de gastos corrente. Atualmente, a alíquota máxima que incide sobre a receita líquida dos campos para a arrecadação da participação especial é de 40%. Entretanto, considerando o fato de que o volume de produção estimado nos campos do pré-sal é muito significativo, é razoável supor que essa alíquota seja elevada. Em função disso, o exercício realiza as estimativas com base em três alíquotas diferentes: 40%, 55% e 70%. A partir disso, estimou-se o montante de participações especiais arrecadado sobre a produção excedente de 1 milhão de barris/dia, 2 milhões de barris/dia e 3 milhões de barris/dia.

Por exemplo, ao considerar o preço do petróleo US$ 80 por barril e os gastos dedutíveis US$ 28 por barril, aplicando-se uma alíquota de 70%, a participação especial anual arrecadada nos dos campos localizados no pré-sal seria de US$ 39,9 bilhões, no caso de uma produção correspondente a 3 milhões de barris/dia. Ou seja, 75% a mais do que aquela que seria recolhida, caso se mantivesse a atual alíquota máxima de 40%.

Cabe ainda destacar a importância da variável Gastos Dedutíveis, pelo fato de que quanto maior ela se apresenta, dado o mesmo patamar de preço, menor é a arrecadação das participações especiais. Por exemplo, assumindo-se novamente a produção de 3 milhões de barris/dia, a um preço de US$ 120 por barril, a arrecadação, considerando uma alíquota de 55% e um gasto dedutível de US$ 28 por barril, é de US$ 55,4 bilhões, ou seja, US$ 7,2 bilhões a mais do que quando utiliza-se o gasto dedutível de US$ 40 por barril.

De acordo com o resultado conjugado dos exercícios realizados tanto para os royalties como para as participações especiais, pode-se observar quanto União, Estados e Municípios arrecadariam se a produção atual, somada a produção excedente, ou seja, do pré-sal, se submetessem ao sistema alocativo de distribuição atual e o híbrido (ou seja, a produção atual sob o sistema vigente e a produção excedente sob o sistema alternativo proposto). Caso a repartição híbrida fosse realizada sobre a produção excedente do pré-sal, em detrimento da distribuição atual, a União receberia 65% do montante de royalties e participações especiais arrecadado. Isto equivaleria a R$ 16,6 bilhões a mais do que no caso de toda a produção estar submetida ao regime distributivo vigente.

Em suma, estes exercícios revelam que existem múltiplas alternativas para reequilibrar a estrutura de arrecadação de royalties e participações especiais no país e, a partir da implementação de um fundo soberano estabelecer programas e metas de investimento visando alcançar estágios mais elevados de desenvolvimento econômico.

A Tributação Sobre o Pré-sal. De acordo com o regime fiscal brasileiro, uma empresa que atue nas atividades de exploração e produção (E&P) de petróleo está sujeita à incidência – direta ou indireta – de tributos municipais, estaduais e federais, além de participações governamentais e pagamento aos proprietários da terra. Vale notar que as participações governamentais incidem exclusivamente nas atividades de E&P das empresas de petróleo, enquanto os tributos se aplicam, via de regra, a todas as empresas, embora muitas vezes tenham tratamento diferenciado quando incidentes na indústria do petróleo.

A Lei 9.478, de 6 de agosto de 1997, conhecida como a Lei do Petróleo, instituiu as participações governamentais, que consistem em: royalties, participação especial, bônus de assinatura, e pagamento pela ocupação ou retenção de área. As principais participações governamentais são os royalties e a participação especial (PE)

Os royalties são uma compensação financeira devida ao Estado pelas empresas concessionárias produtoras de petróleo e gás natural no território brasileiro e correspondem a 10% da receita bruta do campo, sendo que esta alíquota pode ser reduzida até um mínimo de 5%, dependendo dos riscos geológicos, expectativas de produção e outros fatores pertinentes, definidos em cada contrato de concessão.

Recolhidos mensalmente pelas empresas por meio de pagamentos efetuados à Secretaria do Tesouro Nacional (STN), os recursos são repassados aos beneficiários (Estados, Municípios, Comando da Marinha, Ministério da Ciência e Tecnologia e Fundo Especial) com base nos cálculos efetuados pela ANP. A arrecadação dos royalties, que é dependente das variáveis produção, preços e câmbio, totalizou R$ 39,4 bilhões entre 1998 (ano seguinte à promulgação da chamada Lei do Petróleo) e 2007.

A Participação Especial (PE) é uma compensação financeira extraordinária devida pelos concessionários de exploração e produção de petróleo ou gás natural, nos casos de grande volume de produção ou de grande rentabilidade, conforme os critérios definidos no Decreto 2.705/1998. Incide trimestralmente sobre a receita líquida do campo, ou seja, deduzindo os royalties, investimentos na exploração, custos operacionais, depreciação e tributos previstos na legislação em vigor. Existem alíquotas progressivas para cálculo da PE, que considera o tempo de produção (1º, 2º, 3º e 4º ou demais anos de produção) e a localização da lavra (terra, mar ≤ 400m e mar > 400m).

De forma resumida, nenhuma PE é devida a menos e até que o volume de isenção seja atingido e a receita líquida acumulada seja positiva. Assim, a arrecadação da PE depende das variáveis produção, preços, câmbio e alíquotas, bem como dos gastos e outras deduções permitidas pela legislação vigente. No período 2000-07, essa arrecadação totalizou R$ 38,5 bilhões.

A Distribuição dos Pagamentos de Royalties e Participação Especial Entre os Entes Federados e a União. O valor a ser pago a título de royalties pelos concessionários é obtido pela multiplicação de três fatores: (i) alíquota do campo produtor; (ii) a produção mensal de petróleo e gás natural do campo; e (iii) o preço de referência destes hidrocarbonetos no mês. A legislação estabelece formas de distribuição diferenciadas dos royalties oriundos da produção na plataforma continental (mar) e em terra. São definidas também duas parcelas (5% e acima de 5%).

A arrecadação dos royalties pelos estados e municípios praticamente triplicou entre 2000 e 2007, impulsionado pela entrada em operação de novos campos no estado do Rio de Janeiro (Bacia de Campos). Em 2007, a União recebeu 27,7% dos royalties arrecadados, enquanto que os estados e municípios do Rio de Janeiro 20,9% e 23,2%, respectivamente, seguidos por Espírito Santo (1,9% e 2,0%), Rio Grande do Norte (2,1% e 1,7%) e Bahia (2,0% e 1,4%), sendo Ceará o de menor arrecadação (0,2% e 0,5%).

Para apuração da Participação Especial, são aplicadas, como visto, alíquotas progressivas sobre a receita líquida da produção trimestral de cada campo, consideradas as deduções previstas na legislação, de acordo com a localização da lavra, o número de anos de produção e o respectivo volume de produção trimestral fiscalizada. Sua distribuição obedece ao seguinte critério: 40% são transferidos ao Ministério de Minas e Energia; 10% são destinados ao Ministério do Meio Ambiente; 40% aos Estados produtores ou confrontantes com a plataforma continental onde ocorrer a produção; e 10% aos Municípios produtores ou confrontantes. Do montante recebido pelo MME, 70% são destinados ao financiamento de estudos e serviços de geologia e geofísica aplicados à prospecção de combustíveis fósseis, promovidos pela ANP e pelo MME; 15% para o custeio dos estudos de planejamento da expansão do sistema energético; e 15% para o financiamento de estudos, pesquisas, projetos, atividades e serviços de levantamentos geológicos básicos no território nacional.

A arrecadação da PE apresentou elevado crescimento nos anos recentes devido à entrada em operação dos grandes campos produtores, em especial aqueles localizados na Bacia de Campos, no Rio de Janeiro. Em 2007, o Estado do Rio e os municípios do Estado receberam quase a totalidade dos recursos da PE destinados aos estados e municípios: 97,5%. Como se verá a seguir, esses valores serão potencialmente muito superiores quando da operação dos campos do pré-sal, o que de imediato coloca a questão do destino destes recursos, objeto deste trabalho.

Simulação da Arrecadação Permissível sobre os Campos do Pré-sal. Para determinação do fluxo futuro de arrecadação de royalties e participação especial referente aos campos do pré-sal são necessárias estimativas de: (i) valor total da reserva recuperável dos campos do pré-sal; (ii) produção anual; (iii) custo total de produção / extração; e (iv) preço do petróleo.

Como ainda há uma grande indefinição sobre o tema, inclusive no que diz respeito a uma possível mudança na legislação que define a tributação dos novos campos, assume-se que as regras atuais de cálculo de royalties e PE seriam mantidas e a produção comercial seria iniciada em 2013. Foram definidos três cenários para o preço do petróleo (US$ 60 / bep, US$ 80 / bep e US$ 100 / bep).

No que diz respeito ao custo de produção, informações da Petrobrás indicam que o custo médio de extração (lifting costs) em 2007 foi de US$ 7,7 /barril e a meta para 2012 seria US$ 6,13 /barril. Considerando que os campos de pré-sal estão localizados em águas ultra-profundas (cerca de 7 mil metros abaixo da linha d’água) e com o objetivo de manter o caráter conservador da análise, assume-se que o custo total de produção / extração seria de US$ 20 /bep, cerca de 2,6 vezes o custo médio da Petrobrás em 2007.

Considerando uma reserva recuperável de aproximadamente 50 bilhões de barris, pelas premissas de produção adotadas (a produção máxima de 2 milhões barris/dia seria atingida no 6º ano de operação – 2018 – e permaneceria constante até 2083, sendo declinante pelos 5 anos seguintes), a duração da reserva seria de 75 anos.

Neste cenário, no período em que a produção atingisse seu pico de dois milhões de barris/dia – de 2018 a 2083 – seriam arrecadados entre US$ 13,7 bilhões a US$ 26,5 bilhões por ano entre royalties e participações especial, dependendo das premissas de preço de petróleo utilizadas nas projeções. Considerando todo o período de exploração das reservas do pré-sal, estimado em 75 anos, a arrecadação total seria de US$ 956,5 bilhões com o preço do petróleo a US$ 60/barril. Se o preço for de US$ 80/barril ou US$ 100/barril, a arrecadação chegaria a US$ 1.403,6 bilhões ou US$ 1.850,7 bilhões, respectivamente. Vale enfatizar que neste quadro adota-se a premissa conservadora de que as atuais alíquotas não serão modificadas; em particular, que o nível de participação especial para os campos do pré-sal – potencialmente de enorme produtividade – não serão modificados, o que é bastante improvável.

Fez-se uma simulação da arrecadação anual de royalties e participação especial durante o plateau de 2 milhões de barris/dia, considerando que a alíquota dos royalties seria mantida em 10% e a PE seria possivelmente elevada de 40% para 55% ou mesmo 70%. Neste caso, a arrecadação anual durante o longo plateau iria variar de US$ 13,7 bilhões a US$ 41,0 bilhões, dependendo das alíquotas consideradas e do preço do petróleo no mercado internacional.

Esses são recursos consideráveis. Apenas a título de ilustração, considerando um preço de US$ 80/bep e uma alíquota de 55% no que diz respeito à PE, haveria uma arrecadação anual superior a US$ 25 bilhões. Em apenas oito anos – 2018 a 2025 – seriam arrecadados cerca de US$ 204 bilhões!

Objetivos e Linhas Gerais da PDP. A Política de Desenvolvimento Produtivo anunciada no dia 12 de maio estabeleceu como objetivo central dar sustentabilidade à expansão da economia e definiu como objetivos particulares incentivar e ampliar os investimentos produtivos, elevar as taxas de crescimento da economia brasileira e permitir que tal crescimento se dê em bases sustentáveis. Definiu como desafios a ampliação da capacidade de oferta na economia, a elevação da capacidade de inovação das empresas, a preservação da robustez do balanço de pagamentos e o fortalecimento das MPE. Em linhas gerais, a Política inclui renúncia fiscal de R$ 21,4 bilhões até 2011 com incentivos ao investimento, P&D e exportações, e financiamentos, pelo BNDES, no valor de R$ 210,4 bilhões para projetos de ampliação, modernização e de inovação na indústria e no setor de serviços. Programas da Finep complementam os esforços em P&D.

A Política de Desenvolvimento Produtivo traz cinco programas estratégicos mais globais, chamados de Programas para Destaques Estratégicos, os quais tratam de questões que se julgam fundamentais para desenvolver a indústria e o País, perpassando diversos complexos produtivos.

1. Ampliação das exportações. Regulamentação das Zonas de Processamento de Exportações - ZPEs, a ampliação do financiamento do BNDES às exportações dos setores intensivos em mão-de-obra, por meio do Novo Revitaliza, e o aperfeiçoamento dos Programas de Financiamento às Exportações (PROEX Equalização e PROEX Financiamento).
   
   
2. Fortalecimento das micro e pequenas empresas. Regulamentação da Lei Geral das MPEs, fortalecimento de atividades coletivas e fomento de atividades inovativas.
   
   
3. Regionalização. Articulação à Política Nacional de Arranjos Produtivos Locais e promoção de atividades produtivas no entorno de projetos industriais e de infra-estrutura. Uma de suas metas é ampliar a participação dos financiamentos do BNDES à Região Nordeste até 2010.
   
   
4. Integração produtiva com a América Latina e África. Aumentar a articulação das cadeias produtivas e elevar o comércio com essa região, buscando ampliar a escala e a produtividade da indústria doméstica; aprofundar as relações históricas do Brasil com o continente africano.
   
5. Produção Sustentável. O desenvolvimento produtivo deverá ser combinado com a redução de impactos ambientais e com a exploração de oportunidades criadas pelas tecnologias limpas.

O PDP também estabeleceu programas para 25 setores, agrupados em três blocos:

1. Programas para Fortalecer a Competitividade: Bens de Capital Seriados, Bens de Capital sob Encomenda, Complexo Automotivo, Complexo de Serviços, Construção Civil, Couro, Calçados e Artefatos, Indústria Aeronáutica, Indústria Naval, Madeira e Móveis, Plásticos, Sistema Agroindustrial, Higiene Pessoal, Perfumaria e Cosméticos.
   
   
2. Programas Mobilizadores em Áreas Estratégicas: Nanotecnologia, Biotecnologia, Complexo da Defesa, Complexo Industrial da Saúde, Energia, Tecnologias de Informação e Comunicação.
   
   
3. Programas para Consolidar e Expandir a Liderança: Celulose, Mineração, Siderurgia, Indústria Têxtil, Confecções, Carnes.

Coordenação e Gestão. Um ponto muito relevante da PDP é a atenção que confere à coordenação e gestão dos programas, dados os objetivos de integrar as ações governamentais de forma eficiente e viabilizar uma interlocução sistemática e produtiva com o setor privado. No nível intragovernamental, a Coordenação Geral da Política caberá ao Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior - MDIC, que contará com o apoio de uma Secretaria-Executiva, formada pela Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial - ABDI, BNDES e Ministério da Fazenda.

Para promover a articulação entre a PDP e ações sistêmicas de governo, a estrutura de governança da Política prevê um Conselho Gestor, presidido pelo Ministro do Desenvolvimento, Indústria e Comércio e formado por representantes da Casa Civil da Presidência da República e dos Ministérios da Fazenda - MF; Planejamento, Orçamento e Gestão - MPOG; e Ciência e Tecnologia  - MCT. Complementarmente, a Câmara de Política Econômica - CPE atuará como instância de formulação e proposição de iniciativas, segundo suas atribuições institucionais.

Para todos os programas foram constituídos Comitês-Executivos, compostos por representantes dos órgãos de governo afetos ao tema ou sistema produtivo, definindo-se, em cada caso, a instituição gestora e o técnico responsável pela coordenação das ações previstas. As funções desses Comitês são fortalecer a articulação intragovernamental, assegurar o cumprimento dos prazos estabelecidos, dar suporte à coordenação geral no monitoramento de resultados e encaminhar aperfeiçoamentos em seus respectivos programas. Bimestralmente, os Comitês prestarão contas à Coordenação da PDP.

O monitoramento programático da Política se dará por meio do Sistema de Gerenciamento de Projetos – SGP. Para promover a articulação entre os setores público e privado, caberá ao Conselho Nacional de Desenvolvimento Industrial - CNDI atuar como instância superior de debate, aperfeiçoamento, validação e monitoramento da Política, analisando a evolução dos programas, indicando possíveis realinhamentos, e identificando oportunidades para novos programas e iniciativas. A cada seis meses, o Conselho Gestor prestará contas ao CNDI. O Conselho Nacional de Ciência e Tecnologia - CCT, também será consultado e informado, periodicamente.

Ao mesmo tempo, serão fortalecidos e aprimorados os demais mecanismos de interlocução existentes, como os fóruns de competitividade, as câmaras de desenvolvimento, as câmaras setoriais, as câmaras temáticas e os grupos de trabalho. Outra instância de articulação público-privada são os Planos Estratégicos Setoriais - PES, desenvolvidos pela ABDI, em parceria com representantes dos setores público e privado, em seus respectivos comitês gestores.

Macrometas. A Política de Desenvolvimento Produtivo estabelece quatro macrometas a serem atingidas em 2010:

1. Ampliar a participação do investimento no PIB: de 17,6% em 2007 (R$ 450 bilhões) para 21% em 2010 (R$ 620 bilhões), o que representa um crescimento anual médio de 11,3% entre 2008-2010;
   
   
2. Estimular a inovação ao elevar a participação dos gastos privados de P&D no PIB: de 0,51% em 2005 (R$ 11,5 bilhões) para 0,65% em 2010 (R$ 18,2 bilhões), alcançando um crescimento anual médio de 9,8% entre 2007-2010;
   
   
3. Aumentar a participação das exportações brasileiras no total das exportações mundiais: de 1,18% em 2007 (R$ 160,6 bilhões) para 1,25% em 2010 (R$ 208,8 bilhões), um crescimento anual médio de 9,1% entre 2007-2010;
   
   
4. Aumento do número de MPEs Exportadoras: aumento de 10% em relação às 11.792 de MPEs existentes em 2006, ou ainda, 12.971 MPEs exportadoras em 2010.

A fim de que as macrometas sejam atingidas, no que cabe ao governo, serão utilizados quatro instrumentos específicos:

• Instrumentos de incentivo: crédito e financiamento, capital de risco e incentivos fiscais;
  
  
• Poder de compra governamental: compras da administração direta e de empresas estatais (Compras Petrobras, p.ex.);
  
  
• Instrumentos de regulação: técnica, sanitária, econômica e concorrencial (ANS/MS – CMED: Regulação Preços);
  
  
• Apoio técnico: certificação e metrologia, promoção comercial, gestão da propriedade intelectual, capacitação empresarial e de recursos humanos, coordenação intragovernamental e articulação com o setor privado (INMETRO: Programa de certificação).

Medidas, Segundo as Macrometas. Para atender aos objetivos das macrometas foram anunciados os seguintes instrumentos:

Ampliar a participação do investimento no PIB

• Prorrogação, até 2010, do previsto pela Lei 11.051/2004 (depreciação acelerada em 50% do prazo e crédito de 25% do valor anual da depreciação contra a CSLL);
  
  
• Permitir a depreciação de máquinas e equipamentos utilizados na fabricação de bens de capital, automóveis e autopeças, em 20% do tempo normal;
  
  
• Redução de prazo de apropriação de créditos de PIS/Cofins derivados da aquisição de bens de capital de 24 para 12 meses;
  
  
• Novo Revitaliza Exportações e Investimento: para os setores intensivos em trabalho, equalização das taxas de juros (7% ao ano) e bônus de adimplência de 20%; R$ 9 bilhões de 2008 a 2018; prazo do financiamento: até 8 anos, com 3 anos de carência, para investimentos; e até 3 anos, com 1 ano e meio de carência, para exportações;
  
  
• Eliminação da incidência de IOF de 0,38% nas operações de crédito do BNDES, Finame e Finep;
  
  
• Redução do IPI para uma lista de setores de bens de capital a ser divulgada;
  
  
• Ampliação da abrangência do REPORTO (Regime Tributário para Incentivo à Modernização e Ampliação da Estrutura Portuária) para os segmentos ferroviário, hidroviário e dutoviário (suspensão de PIS, COFINS, II, IPI sobre bens de capital).
  
  
• Aumento dos financiamentos do BNDES, com desembolso total projetado para indústria e serviços entre 2008 e 2010 de R$ 210,4 bilhões;
  
  
• Redução de 20% no spread básico do conjunto de linhas de financiamento do BNDES, de 1,4% para 1,1% ao ano;
  
  
• Redução de 40% do spread básico de 1,5% ao ano para 0,9% ao ano para linhas de bens de capital;
  
  
• Duplicação do prazo das linhas do Financiamento de Máquinas e Equipamentos (Finame) para a indústria, de cinco para dez anos;
  
  
• Empenho para redução da taxa de intermediação bancária dos financiamentos do BNDES de 0,8% para 0,5%;
  
  
• Ampliação do prazo de recolhimento do IPI pelo setor automotivo, de decendial para mensal;
  
  
• Criação do Fundo de Garantia para Construção Naval, para garantir o risco de crédito das operações de financiamento ao setor realizadas pelos agentes financeiros credenciados a operar com recursos do Fundo de Marinha Mercante;
  
  
• Equiparar a venda de combustível para navegação de cabotagem à venda de combustível para navegação de longo curso (exportação) para efeito de suspensão de PIS e COFINS;
  
  
• Isenção de IPI e PIS/Cofins na produção de peças a serem utilizadas na construção de estaleiros nacionais.

Elevar a participação de P&D no PIB

• Nova linha capital inovador do BNDES, com recursos de R$ 6 bilhões para empresas que invistam em capacitação, engenharia e ativos intangíveis (bens não-físicos, como tecnologia, transparência e conhecimento). Juros equivalentes à TJLP (6,25% a.a. atualmente);
  
  
• Nova linha inovação tecnológica do BNDES para apoiar projetos de pesquisa em desenvolvimento e inovação, com juros especiais de 4,5% ao ano;
  
  
• Destinação de R$ 1 bilhão, de 2007 a 2010, nos financiamentos do Programa para o Desenvolvimento da Indústria de Software e Serviços de Tecnologia da Informação (Prosoft, BNDES);
  
  
• Mudança de foco no Fundo Tecnológico (Funtec), do BNDES, em 2008 para financiar investimentos em saúde, energias renováveis e redução de emissões de gases.
  
  
• Financiamento do Finep de R$ 740 milhões em 2008;
  
  
• Subvenção econômica à inovação no valor de R$ 325 milhões (Finep);
  
  
• Permitir a depreciação imediata de máquinas e equipamentos utilizados nas atividades de pesquisa e desenvolvimento de inovação tecnológica;
  
  
• Dedução em dobro, para determinação da base do cálculo do IR e da CSLL, das despesas com programas acelerados de capacitação de pessoal de empresas de software e TI;
  
  
• Empresas de software e TI: Ampliação da definição de empresa preponderantemente exportadora (de 80% para 50% do faturamento) para efeito de suspensão do PIS/COFINS na aquisição de bens de capital;
  
  
• Dedução da base de cálculo do IR e da CSLL dos dispêndios em P&D multiplicados por um fator de até 1,8 para empresas de informática e automação;
  
  
• Permitir que as empresas beneficiárias da Lei nº 8248/1991 (Lei de Informática) e Lei nº 8.387/1991(Zona Franca de Manaus) possam deduzir no IRPJ e CSLL os dispêndios relativos a pesquisa tecnológica e desenvolvimento de inovação tecnológica (dedução prevista na Lei nº 11.196/2005).
   

Aumentar a participação das exportações brasileiras no total das exportações mundiais

• Proex (Programa de Financiamento às Exportações – Financiamento): ampliação da dotação orçamentária de R$ 500 milhões para R$ 1,3 bilhão em 2008; ampliação para R$ 150 milhões do limite de faturamento das empresas habilitadas a captar recursos do programa (limite atual: R$ 60 milhões); extensão de prazo de financiamento para os bens dos setores têxtil e confecções, madeira e móveis, calçados e couro;
  
  
• Proex - Programa de Financiamento às Exportações – Equalização: elevação do limite de dispêndio atual com equalização em operações entre empresas de US$ 10 milhões para US$ 20 milhões por empresa; ampliação da lista de bens elegíveis pelo programa em operações entre empresas; inclusão do setor automotivo, a partir de janeiro de 2009; extensão do prazo de financiamento para os bens dos setores têxtil e confecções, madeira e móveis, calçados e couro;
  
  
• Ampliação do Drawback Verde Amarelo: suspensão do pagamento de PIS/Cofins na compra de insumos destinados à industrialização de bens exportados;
  
  
• Redução a zero do IR incidente em remessas ao exterior para pagamentos de serviços de logística de exportação;
  
  
• Redução a zero do IR incidente em pagamentos de despesas de promoção comercial associados à exportação de serviços, remetidos ao exterior;
  
  
• Ampliação da abrangência de empresa preponderantemente exportadora, para acesso imediato aos créditos de PIS/COFINS na aquisição de bens de capital (Regime Especial de Aquisição de Bens de Capital para Empresas Exportadoras - RECAP). Para os setores intensivos em mão de obra a “empresa preponderantemente exportadora” fica sendo a que exporta 60% de suas vendas (antes: 80%); para os demais setores, o percentual cai de 80% para 70%;
  
  
• Redução da contribuição patronal para a seguridade social sobre a folha de pagamento para até 10% (atualmente é de 20%) e da contribuição para o Sistema S para até zero, de acordo com a participação das exportações no faturamento de empresas do setor de software e de tecnologia de informação;
  
  
• Novo Revitaliza Exportações e Investimento: para os setores intensivos em trabalho, equalização das taxas de juros (7% ao ano) e bônus de adimplência de 20%; R$ 9 bilhões de 2008 a 2018; prazo do financiamento: até 8 anos, com 3 anos de carência, para investimentos; e até 3 anos, com 1 ano e meio de carência, para exportações;
  
  
• Simplificação operacional do comércio exterior: inclusão do Regime Aduaneiro de Entreposto Industrial sob Controle Informatizado como possibilidade de extinção do regime aduaneiro especial de Depósito Alfandegário Certificado (DAC);
  
  
• Prioridade para a aprovação do PLS N. 327/2006 que altera o funcionamento dos Centros Logísticos e Industriais Aduaneiros (CLIA), facilitando a logística das exportações;
  
  
• Criação de fundo soberano para financiar atividades de empresas brasileiras no exterior.

Aumento do número de MPEs Exportadoras

• Extensão do Fundo de Garantia à Exportação (FGE) a micros, pequenas e médias empresas com exportação anual de até R$ 1 milhão;
  
  
• Simplificação do registro no SISCOMEX, através do aumento no limite, de US$ 50 mil para US$ 300 mil, em que é permitido ao exportador utilizar o procedimento de habilitação na modalidade simplificada;
  
  
• Ampliação de US$ 20 mil para US$ 50 mil dos limites da Declaração Simplificada da Exportação (DSE) e do Câmbio Simplificado.

Uma Avaliação da PDP: Abrangência, Metodologia e Gestão. Alguns importantes pontos preliminares devem ser abordados antes da apreciação das medidas fiscais e creditícias da política industrial. Primeiramente, a formulação atual é mais abrangente do que foi a Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior (PITCE) da primeira metade do atual governo. Esta, formulada em 2004, teve limitações tanto pelo lado dos setores priorizados (apenas quatro: software, bens de capital, fármacos e componentes eletrônicos), quanto pelo lado dos instrumentos utilizados. Mesmo assim, a PITCE apresentou pontos positivos, pois criou programas que colaborarão para impulsionar segmentos importantes da economia (como programas para o financiamento de software e bens de capital e a legislação que instituiu incentivos para a indústria de componentes eletrônicos) e instituições capazes, agora, de colaborar mais intensamente com a política industrial, como a Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial (ABDI) e o Conselho Nacional de Desenvolvimento Industrial (CNDI). A primeira é uma instância técnica, de acompanhamento e estudos sobre a indústria e que evoluiu em seus objetivos e nos trabalhos realizados nos últimos anos, habilitando-se para exercer papel de maior relevo na nova política. O segundo é um Conselho que reúne representantes de trabalhadores, empresários e governo e que com a PDP passará a ter funções mais concretas de acompanhamento, opinião, discussão e propostas. Convém ainda destacar que a PITCE foi reintroduziu na agenda de políticas públicas o tema da política de desenvolvimento industrial como um instrumento de desenvolvimento econômico. A PDP se beneficia desses avanços obtidos com a política anterior, mas vai além por apresentar um leque mais diversificado de instrumentos e por ampliar para 25 o número de setores priorizados.

O segundo ponto diz respeito à adoção pela nova política industrial do procedimento ideal para nortear as ações de uma política dessa natureza. A ênfase recai sobre os instrumentos ditos horizontais, afetando o conjunto dos setores da indústria, porém sendo levados em conta os objetivos setoriais, o que pode redundar, em regime de exceção e não como regra, na adoção de medidas específicas para certos segmentos.  Para o IEDI as medidas específicas sempre que possível devem ser datadas no tempo, ou seja, com data de início de vigência e de término para os eventuais benefícios ou incentivos. Aplicação de políticas essencialmente horizontais – como as políticas gerais de desoneração do investimento, redução do custo do financiamento de inversões, incentivos ao P&D e às exportações adotadas pela PDP –, considerando, porém, diferenças e objetivos distintos entre os setores, é uma metodologia correta para a política industrial que, de uma forma geral, a PDP seguiu. Algumas exceções a essa regra poderão ser minimizadas ou corrigidas na seqüência da execução da nova política industrial.

Da mesma forma, o número de setores priorizados poderá ser ampliado a partir do número inicial (25 setores, como já foi mencionado), de acordo com condições definidas de antemão pela PDP. Uma eventual inclusão deverá seguir os seguintes passos: caracterização do sistema produtivo; identificação de gargalos que afetam o desempenho do setor; proposição de medida e definição de metas; definição de indicadores e cronograma para monitoramento; definição de contrapartidas do setor privado e contratualização de responsabilidades. A definição prévia de uma metodologia para inclusão de novas prioridades setoriais é positiva, pois é sempre possível a ocorrência de omissões ou podem se apresentar necessidades de adaptações de uma política cujo alcance é de médio e longo prazo.

Outro ponto é atinente à coordenação e gestão do programa. É imprescindível que a Política de Desenvolvimento Produtivo não seja comprometida por falta de decisão e coordenação das iniciativas, que, pelas características de uma política industrial, necessariamente abrangem várias áreas de governo. Uma política como esta também leva a inevitáveis adaptações ou mudanças em seus programas, sendo necessários um sistema eficaz de acompanhamento e uma gestão adequada. Nesse aspecto, a PDP se beneficiou do plano de governo para a área de infra-estrutura, o PAC, que teve precisamente na preocupação com a gestão e na capacidade decisória pontos centrais para sua uma implementação que até o presente vem sendo avaliada de forma positiva. Beneficia-se também, como anteriormente foi mencionado, de iniciativas anteriores, como a criação da ABDI (Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial) e do CNDI (Conselho Nacional de Desenvolvimento Industrial).

No sistema de gestão da PDP caberá ao MDIC a coordenação geral da PDP, contando com uma Secretaria Executiva formada pela ABDI, BNDES e Ministério da Fazenda. Para todos os programas serão constituídos Comitês-Executivos. A PDP terá um Conselho Gestor a nível ministerial, presidido pelo MDIC (Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio) e com a presença dos Ministérios envolvidos (Casa Civil, Fazenda, Planejamento e Ciência e Tecnologia). O Conselho Gestor prestará contas ao CNDI. Este também servirá como instância para promover a articulação entre os setores público e privado e para atuar como instância superior de debate, aperfeiçoamento, validação e monitoramento da política industrial.

Uma Avaliação da PDP: Mecanismos de Incentivo/Apoio. Quanto aos mecanismos de incentivo/apoio utilizados pela nova política industrial, são pertinentes várias outras observações. Uma primeira diz respeito a um instrumento fundamental de política industrial utilizado nos principais países que já alcançaram o desenvolvimento e entre aqueles que almejam ampliar o seu desenvolvimento, mas que a despeito de ter sido contemplado na PDP, não foi detalhado em termos da sistemática a ser utilizada em sua implementação, recursos envolvidos e segmentos priorizados. O instrumento em pauta é o de Compras Governamentais. Uma menção ao programa de compras de embarcações pela Petrobrás foi feita, mas espera-se uma abrangência muito maior na utilização desse instrumento, por exemplo, envolvendo os gastos em setores onde é muito elevado o investimento social feito pelo setor público, como Saúde e Educação.

Os demais instrumentos são comentados a seguir. Para facilitar a análise, as várias ações cuja descrição completa encontra-se no item III foram classificadas em quatro grupos: Investimento/desoneração, Investimento/crédito, P&D e Exportações. Para cada uma delas apenas foram selecionadas as cinco de maior impacto (Ver a seguir as relações para cada grupo).

Investimento / Desoneração. O total de desoneração fiscal prevista na PDP é de R$ 24,1 bilhões até 2011, valor este que engloba todas as desonerações, para os investimentos, crédito, P&D e exportação. Nesse item são consideradas apenas as desonerações para investimentos. Deve ser destacado que as desonerações previstas contribuem para a realização de novas inversões por parte do setor produtivo e auxiliarão na ampliação da oferta de bens industriais e na elevação da taxa de investimento da economia.

Algumas das ações mais importantes dão seguimento a medidas adotadas anteriormente, como é o caso: 1) do prazo da utilização de créditos de PIS/Cofins na aquisição de bens de capital que vem caindo gradativamente, sendo reduzido para 12 meses pela PDP a partir dos atuais 24 meses; 2) da prorrogação, até 2010, da depreciação acelerada instituída em 2004 (em 50% do prazo e crédito de 25% do valor anual da depreciação contra a CSLL). Com essas duas medidas, a desoneração monta a R$ 9 bilhões, segundo estimativa do governo. Assim como no passado recente essas medidas de desoneração das inversões se somaram à queda da TJLP e à redução do spread dos financiamentos do BNDES, servindo de estímulo aos investimentos na economia, as prorrogações e seqüências asseguradas agora pela PDP constituirão incentivos ao investimento nos próximos anos.

A nova política industrial prevê outras desonerações ao investimento, como, por exemplo, a ampliação para os segmentos ferroviário, hidroviário e dutoviário da abrangência do Reporto, este originalmente um programa para a modernização e ampliação dos Portos que suspende os pagamentos de PIS, COFINS, II e IPI para bens de capital. A desoneração prevista nesse caso é de R$ 2,6 bilhões entre 2008 e 2011. Cabe notar que esse programa ainda que oportuno é, no entanto, mais propriamente da área de infra-estrutura e não de política industrial.

As medidas acima destacadas, portanto são importantes e têm impacto. Mas a medida de desoneração fiscal nova capaz de dar um relevante impulso adicional ao investimento é a depreciação de máquinas e equipamentos em 20% do prazo normal. Essa medida implica, por exemplo, que a depreciação de uma máquina cuja depreciação normal se dê em 10 anos ocorra em apenas 2 anos, aumentando sobremaneira o valor da depreciação nesse período com conseqüente redução do lucro tributável e queda expressiva do pagamento de tributos. Como convém observar, esse é um forte instrumento de estímulo ao investimento que muitos outros países adotam em caráter horizontal, ou seja, abrangendo os mais diversos setores da economia. O pequeno grande detalhe associado a esta medida prevista na PDP é que ela foi limitada à compra de máquinas e equipamentos para a fabricação de bens de capital, automóveis e autopeças.

Esses são setores destacados na estrutura industrial brasileira e merecedores de prioridade, mas evidentemente não são os únicos nessa situação.  Se não é possível, por motivos de disponibilidade de recursos, a generalização do benefício fiscal para todos os setores da indústria, a sugestão é que a seleção dos segmentos a serem contemplados de forma imediata com esse poderoso instrumento obedeça a um critério geral, como a necessidade de novas inversões nos setores com estrangulamento ou restrição de oferta. O objetivo seria remover limites ao crescimento industrial e/ou neutralizar possíveis pressões inflacionárias. Caberia também introduzir o critério de temporalidade do benefício, que faltou nesse caso. A providência seria importante para abreviar os períodos de investimento dos setores incentivados e permitir que outros segmentos possam ser beneficiados na seqüência.

Investimento / Crédito. As ações previstas pela PDP para apoiar o financiamento dos investimentos são também relevantes, contribuindo para a realização de investimentos na economia. Um mecanismo novo de financiamento introduzido pela PDP é o fundo soberano para o Brasil, que, segundo o governo será formado com recursos do superávit primário.

Os demais instrumentos de financiamento da PDP são conhecidos, mas tiveram significativa ampliação. Caberia destacar, primeiramente, que mais uma rodada de redução do custo do financiamento de longo prazo terá lugar com as novas medidas anunciadas de eliminação da incidência de IOF instituído em janeiro (alíquota de 0,38%) sobre as operações de crédito do BNDES e Finep e de redução de 20% no spread básico das linhas do BNDES (redução de 1,4% para 1,1% ao ano) e de 40% para bens de capital (redução de 1,5% ao ano para 0,9% ao ano).

Em segundo lugar, o aumento de cinco para dez anos do prazo dos financiamentos da aquisição de máquinas e equipamentos (FINAME) pela indústria constitui um expressivo incentivo para a ampliação da capacidade produtiva da economia e para a modernização empresarial, auxiliando no crescimento da produtividade industrial.

Também é relevante o novo programa “Revitaliza Investimento/Financiamento” que prevê financiamentos de longo prazo à taxa fixa de 7% ao ano para investimentos e exportação dos setores intensivos em trabalho que vêm sendo atingidos pela concorrência internacional no país e em mercados no exterior. O IEDI em várias ocasiões já recomendou que ao lado de uma medida de impacto a médio e longo prazo, como será a nova edição do “Revitaliza”, se faz necessária uma medida de alcance imediato sobre os custos de produção desses setores para elevar sua competitividade. Dentre as alternativas, sugere a redução da contribuição patronal para a seguridade social sobre a folha de pagamento que poderia acompanhar a redução prevista pela PDP (de 20% para até 10%) para os segmentos de software e TI, sem, no entanto, a contrapartida de exportação exigida no caso desses segmentos. Para os setores intensivos em trabalho, a contrapartida seria a preservação da estrutura industrial e do emprego associado a esses setores responsáveis por quase metade do emprego industrial no país.

Além dessas medidas, uma ação importante prevista na PDP na área do crédito ao investimento é a que prevê um volume de financiamentos do BNDES para o período de 2008 a 2010 de R$ 210,4 bilhões para os setores da indústria e serviços, com uma progressão anual de R$ 62,5 bilhões em 2008, para R$ 70,2 no ano seguinte, alcançando R$ 77,7 bilhões em 2011, com média de R$ 70,1 bilhões. Para se ter idéia, os desembolsos do BNDES em 2007 para a indústria somaram R$ 25,6 bilhões e R$ 7,8 bilhões para o setor de serviços, totalizando R$ 33,4 bilhões. Ou seja, para esses setores a política industrial levará a um crescimento acima de 100% nos financiamentos, o que demandará uma evolução correspondente das fontes de recursos do BNDES. Portanto, será necessária uma mobilização do governo e do próprio BNDES para a complementação das fontes de recursos da instituição de fomento, sendo uma delas o recém anunciado fundo soberano brasileiro.

Incentivos a P&D. As medidas de apoio e de incentivo a pesquisa e desenvolvimento e inovação previstas pelo PDP são arrojadas no campo do financiamento e, em termos de incentivo fiscal, são contempladas com o mais completo benefício da depreciação acelerada. Com efeito, a PDP autoriza a depreciação imediata (no próprio exercício de aquisição) dos investimentos em máquinas e equipamentos utilizados nas atividades de pesquisa e desenvolvimento de inovação tecnológica. A continuidade dos programas da Finep em financiamento e subvenção e os esforços adicionais do BNDES em ampliar recursos de seus novos programas para inovação com taxas de juros muito baixas (taxa real zero ou da ordem de 1 a 2% ao ano) devem ser considerados incentivos capazes de promover uma atividade de risco e que, salvo exceções muito honrosas, não é da tradição até o momento da empresa nacional. 

A nova linha do BNDES que contempla investimentos em ativos intangíveis é uma positiva novidade em termos de operações do banco de desenvolvimento, pois amplia o conceito de inovação para além da fronteira tecnológica, que, sem dúvida, é um dos principais promotores do processo de inovação, senão o principal, mas não o único. Técnicos e instituições, como o IEDI, vinham sugerindo ao BNDES o desenvolvimento de uma linha de financiamento com essas características. 

Incentivos à Exportação. O bloco de medidas diretamente relacionado aos incentivos à exportação não está no nível dos demais em termos de impacto positivo esperado, em parte porque a trava mais destacada em termos da exportação de manufaturados não é da alçada de uma política industrial. O câmbio apreciado, como se sabe, já determina um retrocesso expressivo nas vendas externas de bens industrializados, que nesse ano registram redução em volume. Por outro lado, o principal encarecimento fiscal da atividade exportadora, a retenção do ICMS dos exportadores, tampouco foi uma questão tratada no âmbito da PDP por corresponder a uma esfera atinente ao nível dos governos estaduais. O IEDI tem se pronunciado sobre a necessidade de um maior equilíbrio entre as políticas macroeconômicas de forma a não sacrificar tão fortemente, como vem ocorrendo, a competitividade do produto nacional e vem recomendando que o governo federal lidere e promova um processo que leve à solução dos estoques e dos fluxos de ICMS dos exportadores retidos pelos estados. Ambas as ações são importantes pré-requisitos de uma eficaz política de exportação de manufaturados. Ter como objetivo o acesso aos mercados externos dos bens manufaturados – e não apenas dos produtos dos setores primários como vem ocorrendo – nas negociações de acordos internacionais seria outra iniciativa de relevo para uma política de exportação de produtos industriais.

Esses comentários gerais não significam que as medidas para a área não tenham significado positivo, como são os casos da ampliação dos recursos e a maior abrangência do Proex, favorecendo a exportação, dentre outros segmentos, do setor de serviços. Vão na mesma direção a ampliação do chamado “Drawback Verde Amarelo” e o maior número de empresas consideradas preponderantemente exportadoras para efeito dos benefícios do Programa RECAP.

Incentivos setoriais para as empresas exportadoras de serviços (redução a zero do IR incidente em remessas ao exterior para pagamentos de serviços de logística de exportação e pagamentos de despesas de promoção comercial associados à exportação de serviços) e empresas de software e de tecnologia de informação (redução da contribuição patronal para a seguridade social sobre a folha de pagamento para até 10% e da contribuição para o Sistema S para até zero) são também relevantes para incentivar as vendas externas de serviços.

Como em etapas anteriores, são bem vindas as medidas para beneficiar as exportações de empresas de menor porte, com a extensão do fundo de garantia à exportação (FGE) a micros, pequenas e médias empresas com exportação anual de até R$ 1 milhão; a simplificação do registro no SISCOMEX, mediante o aumento no limite em que é permitido ao exportador utilizar o procedimento de habilitação na modalidade simplificada; a ampliação de US$ 20 mil para US$ 50 mil dos limites da Declaração Simplificada da Exportação (DSE) e do Câmbio Simplificado. Cabe também observar que as exportações de manufaturas se beneficiam dos incentivos ao investimento, ao crédito e à inovação, além dos programas setoriais. Contudo, no que diz respeito a manufaturas, a nova política industrial não reuniu um conjunto de ações que justifique a denominação de uma política de exportação para essa área. Uma política com esse objetivo continua sendo absolutamente indispensável nesse momento, mas ainda está por ser elaborada.

Concentração dos Incentivos. Um ponto foi mal dimensionado pela PDP. Não é justificável uma concentração tão significativa dos incentivos. Tomando as estimativas do Ministério da Fazenda do valor dos incentivos setoriais previstos para os setores da indústria (Setor Automotivo, Bens de Capital, Setores Intensivos em Trabalho, Construção Naval) e Serviços (Software), cujo total monta a R$ 6,1 bilhões, não é razoável que um único setor absorva mais de metade dos incentivos. Esse ponto deverá ser objeto de revisão da PDP.

Evolução do Comércio Exterior. Em 2007, as exportações e as importações brasileiras atingiram, respectivamente, US$ 160,6 bilhões e US$ 120,6 bilhões, com um saldo de US$ 40,0 bilhões. No que diz respeito ao dinamismo das exportações, no ano de 2007 houve um crescimento de 16,6% em relação a 2006, quando as exportações alcançaram US$ 137,8 bilhões. Isso corresponde a um incremento superior ao obtido em 2006 na comparação com 2005, mas inferior ao aumento alcançado em todos os outros anos analisados neste trabalho.

Assim como nos anos anteriores, o dinamismo das vendas externas veio acompanhado de um aumento significativo das importações. Repetindo o que ocorreu em 2006 e ao contrário dos anos anteriores, as importações cresceram consideravelmente mais que as exportações, uma vez que a expansão das compras externas atingiu 32,2% neste último ano (R$ 91,4 bilhões em 2006 contra R$ 120,5 bilhões em 2007).

Considerando o volume de comércio, nota-se que ele atingiu uma vez mais seu maior nível histórico (US$ 281,3 bilhões) no ano de 2007, superior em 22,7% ao valor correspondente de 2006. Já os US$ 40,0 bilhões obtidos como saldo comercial significaram uma redução (-5,6%) em relação ao mesmo período de 2006, quando tal saldo atingiu US$ 46,5 bilhões (R$ 44,9 bilhões em 2005). Nesse ano, diferentemente dos anteriores, o crescimento do volume de comércio não foi acompanhado de aumento do saldo.

Fonte: MDIC. Elaboração IEDI.

Fonte: MDIC. Elaboração IEDI.

Como proporção do PIB, observa-se que houve um aumento com relação ao ano de 2006 tanto para as importações, quanto para o volume de comércio. As vendas externas e o saldo comercial caíram pelo segundo ano consecutivo.

Diante desses resultados, duas ponderações devem ser feitas. Em primeiro lugar, se considerarmos apenas a conjuntura internacional, o Brasil teria condições de aumentar o seu saldo comercial em 2007. Isso porque a média do crescimento econômico mundial, bem como os indicadores de liquidez internacional, continuaram fortemente favoráveis. É certo que tivemos um crescimento econômico maior, o que determinou um crescimento mais acentuado nas importações. Mas, deve ser considerada a influência negativa da valorização da moeda nacional sobre o resultado comercial, como forma de explicar o maior crescimento das importações frente às exportações.

Fonte: MDIC. Elaboração IEDI.

Preço e Quantum. Assim como em 2006, o crescimento das exportações no último ano foi determinado principalmente pelo aumento dos preços internacionais e apenas de forma secundária pela elevação do quantum exportado (10,5% e 5,5% respectivamente). Em se tratando dos preços, para a categoria básicos houve um significativo crescimento de 14,5% (9,4% em 2006). Já os produtos semi-manufaturados e manufaturados atingiram 10,9% e 8,4%, respectivamente, o que configura um resultado inferior ao obtido em 2006 em comparação a 2005 (18,1% e 12,4%). Os preços da exportação total subiram 10,5% em 2007, enquanto no mesmo período de 2006 o aumento foi de 12,5%.

Com relação ao quantum, a categoria básicos atingiu um resultado bastante positivo de 11,8% (apenas 6,1% no ano anterior). Os produtos semi-manufaturados, por sua vez, tiveram apenas 0,7% de crescimento, enquanto os bens manufaturados registraram 3,2%. Assim, a evolução do quantum de exportação em 2007 chegou a 5,5%, contra um aumento de 3,3% no ano anterior.

A observação que se faz pertinente diz respeito à conjuntura internacional, que ainda se apresentou de forma favorável na média de 2007, a ponto de ensejar aumentos expressivos de preços, inclusive de bens manufaturados. Em parte, a variação de preços deu origem a uma compensação das perdas dos exportadores brasileiros em decorrência da valorização cambial. A contrapartida disso, especialmente em um prazo maior, é a perda de competitividade que pode levar à redução de participação de produtos brasileiros em mercados de exportação.

Do lado das importações, o quantum se manteve crescente em 2007, acompanhando o que ocorreu em 2006, porém com mais intensidade (22,0% em 2007 contra 16,1% em 2006). Mais uma vez, o quantum importado foi o principal elemento explicativo do crescimento das importações. Isso pode ser explicado, ao menos em alguma medida, pela recente valorização do Real aliado ao bom desempenho da economia brasileira.

Importação e Exportação. Os quadros abaixo evidenciam os seguintes pontos a respeito das exportações e importações em 2007:

• O crescimento das exportações em valor do setor básicos (28,1%) foi considerável e superior ao obtido em 2006. Já os setores de semi-manufaturados e manufaturados obtiveram um crescimento de 11,7% e 11,9% respectivamente, considerando o mesmo intervalo de tempo;
  
  
• O setor que apresentou pior desempenho em 2007 foi o de semi-manufaturados;
  
  
• A contribuição dos setores para o crescimento das exportações teve alterações expressivas quando comparado ao ano de 2006 (com relação a 2005). O setor de manufaturados (39,1% de contribuição) perdeu sua liderança, tendo em vista que foi ultrapassado pelo segmento básicos (49,5% de contribuição). Note-se que em 2006 o setor de manufaturados contribuiu com 49,9%, enquanto os produtos básicos com 29,0%;
  
  
• Já as importações segundo as categorias de uso mostraram que o maior destaque pelo lado do crescimento em 2007 foi o segmento de bens e consumo duráveis, com 51,1%, seguido pelos bens de capital (35,9%) e combustíveis (33,1%). Levando em conta a contribuição para o aumento das importações, a liderança foi de bens intermediários, respondendo por 55,3% do aumento (50% em igual período de 2006). Os outros segmentos tiveram contribuições muito pouco expressivas se comparadas a este último.

Destino das Exportações. Do ponto de vista do destino das exportações, alguns resultados do ano de 2007 merecem comentários:

• O maior destaque positivo das vendas externas brasileiras no ano de 2007 foi, sem nenhuma dúvida, a União Européia. O crescimento atingiu 30,2% com relação ao ano de 2006 – o maior dentre todos os blocos econômicos. Como resultado de tal expansão, esse bloco econômico tornou-se o principal destino das vendas brasileiras, superando o NAFTA, e foi responsável pela maior contribuição para o aumento das exportações, com 41,1%;
  
  
• Deve-se chamar atenção também para o aumento das exportações para a AELC e para o Mercosul devido a sua intensidade. No primeiro caso houve um crescimento de 26,1% e no segundo, de 24,1%;
  
  
• A Ásia obteve uma importante contribuição (18,7%). Além disso, o crescimento das vendas para este continente foi considerável: 20,5%;
  
  
• A China foi também um dos grandes destaques positivos das exportações brasileiras, seguindo o que ocorreu em 2006. Tanto em termos de crescimento das vendas externas, quanto com relação à contribuição para o aumento das exportações brasileiras os resultados foram positivos (respectivamente 27,9% e 10,3%);
  
  
• Considerando os aspectos negativos, houve um crescimento, em 2007, muito pouco expressivo das exportações para um dos principais mercados, os EUA, com apenas 2,2%. Conseqüentemente, as vendas para o NAFTA cresceram somente 1,3%, fazendo com que esse bloco deixasse de ser o principal destino das exportações do país. Cabe também ressaltar que, em 2006, o desempenho das vendas externas nesses dois casos seguiu um caminho semelhante, o que pode caracterizar uma estagnação desses mercados para os produtos brasileiros.

Panorama Setorial. Vistos esses resultados gerais, o objetivo é identificar setores e grupos de setores que mais contribuíram para o desempenho do comércio exterior brasileiro no ano de 2004. Adotamos uma classificação do trabalho do Banco Mundial, From Natural Resources to the Knowledge Economy Trade and Job Quality, 2002, com algumas adaptações. A principal delas consiste na desagregação do setor de “maquinaria” do trabalho original, que foi subdividido em quatro segmentos:

• maquinaria-veículos rodoviários (indústria automobilística e autopeças);
  
  
• maquinaria-eletroeletrônica (componentes eletrônicos, computadores, aparelhos e equipamentos de telecomunicações);
  
  
• maquinaria-outros de transporte (aviões, vagões, embarcações, outros);
  
  
• maquinaria-demais (bens de capital, implementos e tratores agrícolas).

Dado esse procedimento, da divisão setorial do trabalho original em dez grupos ou setores (Petróleo, Matérias Primas, Produtos Florestais, Agricultura Tropical, Produtos Animais, Cereais etc, Intensivo em Trabalho, Intensivo em Capital, Maquinaria e Química), resultaram 13 setores. Notar que o setor “Cereais etc” da classificação original inclui trigo, além de destacados itens de exportação brasileira, como o complexo soja (soja em grãos, farelo e óleo de soja) e milho.

Os dados originais utilizados neste trabalho são da Secex (Secretaria de Comércio Exterior do MDIC), adaptados para a classificação SITC (Standard International Trade Classification) da ONU, revisão 3 a três dígitos, que reúne 261 setores. Esses setores foram então classificados segundo o critério acima estabelecido.

Exportação. Os dados mostram aumento das exportações em 2007 com relação a 2006 em todos os setores, com exceção do setor maquinaria-eletro-eletrônica. Cabe ressaltar que esses aumentos foram significativos em vários setores, com destaque para maquinaria outros de transporte, cereais e produtos animais.

Fonte: MDIC. Elaboração IEDI.

Levando em consideração as exportações divididas por setor em 2007, os seguintes resultados devem ser sublinhados:

• O setor de matérias primas manteve-se, em 2007, como o maior segmento exportador da economia brasileira, acima dos produtos intensivos em capital e do segmento de cereais. Em 2005, as matérias primas figuravam apenas em terceiro lugar. O principal sub-setor a ser considerado é minérios metálicos e sucata (aumento de 22,8%);
  
  
• O segmento maquinaria outros de transporte foi o que atingiu maior crescimento com relação ao ano anterior, 64,0%. Em 2005 e em 2006, esse segmento apresentou decréscimo de suas vendas externas, obtendo uma grande recuperação em 2007. As vendas de aeronaves (aumento de 47,1%) e também de navios (expansão de 2.335,0%, porém com base pequena) merecem destaque;
  
  
• Outros dois setores cresceram substancialmente em 2007: cereais e produtos animais. O primeiro teve uma expansão de 34,8%, o que significou um resultado muito superior aos fracos desempenhos de 2005 e 2006 (respectivamente -6,0 e 2,4%) e garantiu o terceiro lugar entre os segmentos de exportação. Os destaques foram as vendas de milho com um aumento de 298,2%, além de soja. Já as exportações de produtos animais cresceram 31,6%, mantendo a forte tendência de expansão dos últimos anos;
  
  
• Com desempenhos superiores a 10% estão os seguintes setores: petróleo (25,5%), matérias primas (19,2%), química (15,2%), produtos florestais (12,5%), intensivo em capital (11,9%) e intensivo em trabalho (10,4%). Contudo, todos esses segmentos tiveram resultados consideravelmente inferiores à média dos anos anteriores;
  
  
• Três setores figuram entre os que cresceram em até 10%. O segmento maquinaria demais teve uma expansão de 8,9%, enquanto os setores maquinaria veículos rodoviários e agricultura tropical tiveram aumentos de 7,1% e 4,5%, respectivamente. Isso caracteriza um crescimento bastante inferior à média obtida nos últimos anos;
  
  
• O único setor com crescimento negativo foi o de maquinaria-eletro-eletrônica com -7,8%, rompendo o ciclo de crescimento dos últimos anos. O principal sub-setor que contribuiu para o desempenho negativo foi o de telecomunicações, reproduções (-25,0%).

Importação. Em relação às importações, o crescimento em 2007 foi geral, com apenas os setores de produtos florestais e maquinaria eletro eletrônica ficando abaixo de 20%. É importante ressaltar que essa situação vem se repetindo nos últimos anos e que em 2007 alguns setores experimentaram avanços substanciais. Destacaram-se, com relação a 2006, obtendo um crescimento superior a 40%, os setores de: maquinaria veículos rodoviários (45,2%), maquinaria-outros-de-transporte (43,2%), cereais (41,3%) e intensivo em trabalho (40,6%).

Os segmentos que mais contribuíram para o crescimento de 32,0% das compras externas (US$ 29,1 bilhões) no último ano com relação a 2006 foram os seguintes: química (US$ 6,4 bilhões), maquinaria-demais (US$ 5,0 bilhões) e petróleo (R$ 4,7 bilhões).

Os seguintes resultados relativos a 2007 devem ser mencionados:

• Todos os setores citados como tendo as maiores taxas de crescimento entre os anos de 2007 e 2006 (maquinaria veículos rodoviários, maquinaria-outros-de-transporte, cereais e intensivo em trabalho) tiveram taxas muito superiores à média entre 2003 e 2007;
  
  
• O segmento maquinaria veículos rodoviários foi especialmente influenciado pelas compras de automóveis (expansão de 63,1%) e partes e equipamentos de veículos a motor (aumento de 44,4%). Já o setor de maquinaria outros de transporte foi especialmente influenciado pelas compras externas de aeronaves (53,5%) e navios e barcos (126,2%);
  
  
• O setor de cereais, que tradicionalmente é responsável por uma parte importante das exportações brasileiras, teve em 2007 uma expansão muito forte de suas compras externas (em 2006 tal expansão havia sido de 31,2% e negativa em alguns períodos anteriores). Esse resultado foi determinado pelos sub-setores cereais e preparados de cereais – especialmente trigo (40,1%);
  
  
• O aumento das importações dos produtos intensivos em trabalho se deu pelas compras do sub-setor de calçados (crescimento de 49,0%) e artigos manufaturados. Ainda assim, este segmento representa uma parte muito pequena das importações do país;
  
  
• O principal setor importador da economia permanece sendo o de química. Em segundo e terceiro lugares estão respectivamente os segmentos de maquinaria-demais e petróleo. A evolução do sub-setor de fertilizantes (elevação de 92,4%) foi determinante para a liderança dos químicos. Note-se que em 2006 as compras externas vinculadas a este setor cresceram 13,0%, enquanto a expansão foi de 39,2% em 2007;
  
  
• Os setores intensivo em capital (38,7%), maquinaria demais (33,8%), agricultura tropical (28,3%), produtos animais (22,6%) e matérias primas (21,3 %) tiveram aumentos superiores a 20%. Isto implica um crescimento superior à média entre 2003 e 2007 para todos eles, com exceção do setor de matérias primas;
  
  
• O único segmento com um baixo crescimento relativo das importações foi o de maquinaria-eletro-eletrônica, 16,4%, contra 20,0% na média entre 2003 e 2007. Cabe notar também que o setor de produtos florestais manteve sua trajetória de crescimento moderado das importações.

Saldo Comercial. No que se refere à geração de saldos comerciais, no ano de 2007, ao contrário de 2006 (destaque para agricultura tropical), o maior gerador foi o segmento de cereais com US$ 13,9 bilhões ou 34,7% do saldo comercial total, mesmo com um grande aumento de suas compras externas em razão das importações de trigo. Em seguida está o setor de produtos animais, com US$ 11,4 bilhões ou 28,6% do total. Em terceiro, o segmento agricultura tropical (café, açúcar, frutas como destaques), respondendo por 28,0% do saldo (US$ 11,2 bilhões). Além disso, o setor matérias primas desponta como outro grande gerador de saldo, respondendo por 22,8% do total.

Pelo lado dos setores deficitários, encontra-se novamente em primeiro lugar o setor de química com uma contribuição negativa de 30,6%, seguido pelo segmento maquinaria-eletro-eletrônica (responsável por -30,1% do saldo comercial), maquinaria-demais (-16,4%) e petróleo (-12,7%). Vale ressaltar que o segmento química aumentou consideravelmente sua participação negativa no saldo comercial brasileiro.

Em suma, os resultados mostram uma retomada da capacidade geradora de saldo do setor de cereais (destaque para soja e milho) e a manutenção da queda do segmento intensivo em capital. Mesmo assim, os macro-setores tradicionais exportadores e geradores de saldo comercial da economia brasileira mantiveram-se nessa situação, com destaque para o crescimento do segmento de maquinaria outros veículos de transporte. Por outro lado, os setores tradicionalmente deficitários mantêm-se dessa maneira e em todos os casos ampliaram sua participação negativa.

Contribuição para o Aumento das Exportações. O aumento das exportações de US$ 22,8 bilhões em 2007 teve contribuições importantes de diversos setores, com apenas um deles despontando em relação aos outros, qual seja, o de cereais, responsável por 19,6% do aumento das vendas para o exterior. Cabe destacar ainda os seguintes segmentos por terem atingido uma contribuição superior a 10%: matérias primas (13,4%), produtos animais (13,3%), petróleo (11,8%) e maquinaria outros de transporte (10,4%). Com exceção deste último, em todos os demais setores predomina a produção não-industrial.

De outro lado, dentre os setores de baixa contribuição ao aumento das exportações em 2007, a dominância dos segmentos industriais é quase integral, excetuando-se agricultura tropical (contribuição de 2,5%). O pior desempenho veio do setor maquinaria-eletro-eletrônica com uma contribuição para o aumento das exportações de -2,1%; maquinaria – veículos rodoviários (contribuição de 3,7%); produtos intensivos em trabalho (3,8%); produtos florestais (3,9%); maquinaria - demais (4,8%); química (6,2); intensivo em capital (8,2%).

Certas análises sustentam não haver sinais de que o processo econômico atual, em particular quanto à excessiva valorização do Real, esteja levando ao recuo da importância da indústria na economia do Brasil, assim como ao recuo dos setores de maior industrialização na estrutura industrial. De fato, existem apenas indicações desses processos nas informações mais atualizadas da estrutura industrial brasileira, mas não poderia ser diferente. Ao contrário dos dados de evolução industrial que acusam de imediato ou com defasagem de 1 a 2 meses os sinais de expansão ou de retração da indústria, os dados de estrutura econômica e do setor – os únicos capazes de captar tal processo – têm a dimensão de médio e, sobretudo, de longo prazo.

É necessário que aqueles que formulam a política econômica atentem para a dinâmica exportadora. Em uma economia aberta à globalização, como a brasileira, a competitividade exportadora tem a propriedade de antecipar as tendências de sua estrutura industrial. Não custa às autoridades econômicas considerar os resultados aqui apontados. Nem a aceleração do crescimento da indústria no ano passado, nem os bons números globais do comércio exterior que ainda prevaleceram em 2007, motivados pela grande demanda mundial dos bens brasileiros exportados, especialmente os produtos primários e commodities industriais, devem mudar o foco da visão do desenvolvimento que necessariamente supera o horizonte restrito dos resultados de curto prazo.

Buscar uma taxa de câmbio mais condizente para a competitividade dos setores que exigem maior industrialização, progredir mais celeremente na direção de assegurar eqüidade entre as condições internas e as que vigoram em países concorrentes (em itens como encargos menos onerosos sobre o trabalho, devolução de tributos pagos pelo exportador, menor custo e superior qualidade da infra-estrutura) e, ainda, promover políticas industriais e de inovação mais efetivas, são atitudes e ações que não deveriam sair do foco da política econômica.

Exportação e Importação por Intensidade Tecnológica na Indústria de Transformação. O mesmo exercício feito para os setores foi realizado para certas categorias de agregações por intensidade tecnológica da indústria de transformação. Foi utilizado o critério de conteúdo tecnológico dos produtos da indústria de transformação, segundo a OCDE, discriminando setores de alta, média-alta, média-baixa e baixa intensidade tecnológica.

Exportação. Para o ano de 2007, os resultados mostram que as exportações da indústria de transformação tiveram uma expansão praticamente equivalente (US$ 13,9 bilhões ou 13,2%) ao aumento obtido em 2006 com relação a 2005 (14,1%). Tal expansão, ao contrário de outros anos, foi distribuída pelos diferentes segmentos por intensidade tecnológica da indústria de transformação. Os produtos de baixa e média-baixa intensidade tecnológica preservaram suas posições em termos de expansão, respectivamente 13,5% e 15,9%, ao passo que as duas outras classes atingiram um crescimento em torno de 10%.

Dentre os sub-setores das duas primeiras classes de produtos citadas, o único que merece destaque é a indústria naval, devido ao crescimento muito expressivo de suas vendas, apesar de um volume ainda baixo. No que diz respeito às exportações do setor de média alta intensidade, vale ressaltar que a expansão das vendas de produtos químicos cresceu 19,1%. Já o setor de alta intensidade tecnológica foi negativamente influenciado pela queda das exportações do sub-setor áudio, vídeo e telecomunicações, tendo, por outro lado, uma influencia positiva das vendas da indústria aeronáutica (aumento de 39,0%).

Ademais, deve-se destacar que os produtos de baixa intensidade tecnológica dentro da indústria de transformação respondem pela maior parte das exportações em todos os períodos analisados, inclusive em 2007 (27,0% neste último período). Em seguida estão os segmentos de média alta intensidade tecnológica (22,7%) e de média baixa com 18,0% de participação. O setor de alta intensidade tecnológica corresponde a um montante pequeno das vendas externas, obtendo sua menor participação nos últimos seis períodos analisados, de 6,4%.

Fonte: MDIC. Elaboração IEDI.

Fonte: MDIC. Elaboração IEDI.

Importação. Do lado das importações, houve um aumento muito maior relativamente ao obtido pelas exportações. No segmento de média-alta intensidade, o crescimento chegou a 39,8%, enquanto nos setores de média-baixa intensidade (37,2%) e baixa intensidade (37,0%) a expansão foi ligeiramente inferior. No caso do segmento de alta intensidade, ocorreu um crescimento relativamente pequeno, de 18,4%.

Pode-se observar, também, que o setor de média-alta tecnologia é de longe o maior responsável pelas importações (38,7% do total em 2007), vindo em seguida o segmento de alto conteúdo tecnológico com uma participação de 20,8%. Os outros dois segmentos possuem participações mais baixas.

Isto configura uma situação quase oposta à que ocorre com as exportações. Em outras palavras, o Brasil vende produtos com baixo grau de conteúdo tecnológico para o exterior e importa bens com um grau mais elevado. Nota-se que essa situação se intensificou em 2007.

Fonte: MDIC. Elaboração IEDI.

Fonte: MDIC. Elaboração IEDI.

Saldo Comercial. O saldo comercial brasileiro gerado pela indústria de transformação apresentou uma trajetória claramente ascendente entre os anos de 2002 e 2005, tal como indica o gráfico abaixo. Contudo, em 2006 essa trajetória foi revertida e nesse último ano houve uma nova queda, porém numa escala muito superior (37,0%). Notar que ao contrário de 2006, em 2007 o bom desempenho das exportações de produtos que não fazem parte da indústria de transformação não conseguiu compensar o mau resultado desta última e elevar a um superávit da balança comercial.

O grande setor gerador de saldo comercial para o Brasil, considerando o conteúdo tecnológico, é o de baixo conteúdo (saldo de US$ 34,8 bilhões), seguido pelo segmento médio-baixo, mas com um resultado consideravelmente menor (saldo de US$ 9,2 bilhões). Apenas o primeiro setor citado ampliou o saldo comercial gerado com relação ao ano anterior, 9,1%. Destacam-se, no caso de produtos com baixo conteúdo, os sub-setores alimentos, bebidas e tabaco, responsável sozinho por 70,1% do saldo gerado pelo setor, além de madeira, papel e celulose. Com relação aos bens com médio-baixo conteúdo, a redução de 12,4% teve como principal determinante o aumento do déficit do sub-setor carvão e petróleo refinado, o qual superou o maior saldo da indústria naval.

Pelo lado dos setores deficitários, alta e média-alta intensidade tecnológica, os dois apresentam saldo comercial negativo ou muito próxima de zero durante todos os períodos analisados. Chama atenção o montante do déficit gerado pelo segmento de alta intensidade (-US$ 14,8 bilhões), bem como o crescimento entre 2006 e 2007 (25,4%). Todos os sub-setores contribuíram para o déficit, com exceção da aeronáutica. Por fim, cabe mencionar o segmento de médio-alto conteúdo, que nos dois anos anteriores atingiu um saldo muito próximo a zero, mas em 2007 acusou um volumoso déficit comercial (-US$ 10,3 bilhões). Como resultado, a trajetória de recuperação que o setor vinha apresentando desde 2002 teve um grande revés. O sub-setor química (excetuando-se a indústria farmacêutica) foi o grande responsável por esse resultado, com um déficit de US$ 3,9 bilhões.

O Brasil permanece dependente, no que tange à geração de saldos comerciais, de produtos com baixa e média-baixa intensidade tecnológica. Enquanto o setor de alta tecnologia é um grande importador e o maior gerador de déficits.

Fonte: MDIC. Elaboração IEDI.

Fonte: MDIC. Elaboração IEDI.

Papéis Trocados. No suposto básico de que os valores médios por dia útil do comércio exterior dos primeiros dez dias úteis de novembro se mantenham para o restante do mês (mais dez dias úteis), o saldo médio por dia útil da balança comercial seria de US$ 143 milhões e o saldo total do mês atingiria US$ 2,86 bilhões. Se, por outro lado, esse mesmo perfil de comércio de novembro se repetir em dezembro, o saldo comercial no ano como um todo alcançaria US$ 40,1 bilhões, em linha com as projeções de mercado. Ocorre que, em geral, em meses de dezembro o saldo comercial supera o de novembro, em razão, principalmente do declínio das importações. Sendo assim, é provável que um superávit um pouco superior a esse venha a ocorrer.

Uma segunda observação é que, na margem, ou seja, nos cinco últimos meses, o saldo médio do comércio vem permanecendo em um nível em torno a US$ 150 milhões, o que equivale, em termos anualizados para um número de dias úteis de 250, a um resultado de US$ 37,5 bilhões. Ou seja, se o comércio exterior brasileiro fosse “congelado” nos valores atuais de exportação e de importação, este seria a cifra anual de saldo de comércio. Como a tendência de evolução das importações vem sendo bem superior a de exportações, o valor acima pode ser considerado apenas uma referência máxima para o ano que vem.

As importações seguem crescendo acima das exportações, embora o diferencial de taxas tenha sido reduzido nos dois últimos meses. Em novembro (considerando que os dez primeiros dias úteis desse mês representem bem o mês como um todo), as importações em média por dia útil se elevaram 26,6% com relação a novembro de 2006, sendo que nos dois meses anteriores a variação alcançara 38,6% e 34,7%, respectivamente, em setembro e outubro. A média do último trimestre chega a 33,2%, ainda muito alta, embora em processo de queda. No caso das exportações, o crescimento em novembro (sendo mantido para o restante do mês o valor por dia útil das vendas ao exterior dos primeiros dez dias) será de 16,6%, contra 18,8% e 18,6 % nos meses anteriores, sendo a média trimestral de 18%, com tendência de estabilização.

Estabilização relativa de exportações e desaceleração da evolução das importações, eis um quadro novo no comércio exterior brasileiro pelo menos dos últimos dois anos em que sistematicamente a aceleração vinha do lado das importações e as exportações registravam declínio de suas taxas de crescimento.

Os dados de exportação e importação por dia útil com ajuste sazonal confirmam o quadro de relativa estabilização das exportações e declínio das importações. Em novembro com relação a outubro, enquanto no primeiro caso a variação foi de -0,7%, no segundo alcançou -4,1%. Em outubro as importações também declinaram, no caso, -1,5% com as exportações praticamente permanecendo estáveis.

Importações. Nos 10 primeiros dias úteis de novembro, as importações brasileiras totalizaram US$ 5,5 bilhões, o que representou uma média por dia útil de US$ 549 milhões. Assim, pelo 4º mês consecutivo, a média diária importada superou a marca dos US$ 500 milhões, fato não observado anteriormente na pauta importadora brasileira. Com relação ao mesmo mês de 2006, quando a média por dia útil chegou a US$ 434 milhões, houve expansão de 26,6%. Para o desempenho desse mês, foram observadas importações de US$ 645 milhões na 1ª semana (que teve apenas um dia útil em decorrência do feriado nacional), de US$ 2,9 bilhões na 2ª semana (US$ 572 milhões em média) e de US$ 2,0 bilhões na 3ª semana, que registrou importações diárias de US$ 496 milhões em seus quatro dias úteis. No acumulado no ano até a primeira quinzena de novembro, as compras de bens no exterior somaram US$ 103,5 bilhões (US$ 470 milhões por dia útil), um aumento de 28,0% frente à média relativa ao mesmo período de 2006 (US$ 368 milhões ou US$ 84,2 bilhões no total). Cabe destacar que já na 1ª quinzena desse mês as importações superaram em mais de US$ 12,0 bilhões os US$ 91,4 bilhões importados ao longo de todo o ano de 2006.

Exportações. Com médias diárias de US$ 914 milhões, US$ 665 milhões e de US$ 670 milhões nas três primeiras semanas do mês (US$ 914 milhões, US$ 3,3 bilhões e US$ 2,7 bilhões no total, respectivamente), as exportações dos dez primeiros dias úteis de novembro somaram US$ 6,9 bilhões (média diária de US$ 692 milhões). Em relação ao mesmo mês do ano passado, quando a média por dia útil das vendas de produtos brasileiros no exterior foi igual a US$ 593 milhões, houve aumento de 16,6%. No ano, a média por dia útil das exportações (US$ 633 milhões) cresceu 15,6% quando comparada à média do mesmo período do ano passado (US$ 548 milhões), após registrar um resultado de US$ 139,3 bilhões.

Saldo Comercial. O saldo comercial fechou o mês até o dia 18 com um superávit de US$ 1,4 bilhões (US$ 143 milhões por dia útil), recuo de 8,6% quando comparado ao saldo diário de outubro (US$ 156 milhões). Em relação ao superávit comercial de novembro do ano passado (média de US$ 160 milhões), a redução chegou a 10,5%. No acumulado no ano, o saldo comercial apresentou um resultado igual a US$ 35,8 bilhões (média diária de US$ 163 milhões), valor esse 9,7% menor com respeito ao desempenho diário do mesmo período do ano passado (US$ 180 milhões).

Tendências do Comércio no Último Trimestre. É conhecido o amplo dinamismo que o comércio varejista brasileiro vem conhecendo no presente ano, fruto do crescimento da massa de rendimentos da população e de intensa reativação do crédito. Os últimos dados do IBGE para o setor dão conta de que a evolução nesse ano pode ficar próxima de 10%. No mês de setembro, o último com dados disponíveis, o crescimento do volume de vendas foi de 1,4% com relação a agosto com dados dessazonalizados e de 8,5% com relação a setembro do ano passado. No acumulado do ano a evolução alcança 9,6%. Falta discutir se os dados de setembro indicam que esse tão expressivo desempenho apresenta sinais de desaceleração para o último trimestre desse ano e para os primeiros meses do próximo ano.

Uma análise exclusivamente dos últimos dados da pesquisa do IBGE indica haver sinais de redução do ritmo de crescimento. Isso se observa para o comércio varejista como um todo, que após ter experimentado uma evolução de 10,3% em agosto sobre o mesmo mês de 2006, registrou uma marca inferior, o já citado percentual de 8,5%.

Mas, indício muito mais expressivo de desaceleração vem da análise dos setores do comércio. Dos dez segmentos pesquisados, todos registraram queda da taxa de variação anual em setembro. É fato que a base de comparação, vale dizer, setembro do ano passado, já pode ser considerada uma base elevada, pois, a evolução do comércio nesse mês foi muito expressiva. De qualquer forma, a apreciação a seguir sugere que em setembro houve de fato um recuo da taxa de evolução de forma bastante generalizada. Senão, vejamos. O segmento de Combustíveis e lubrificantes vem registrando declínios sucessivos em seu crescimento desde junho do corrente ano. Sua última variação com relação ao mesmo mês do ano passado foi de 4% em setembro, contra 4,1% em agosto e 4,7% em julho.

Em Tecidos, Vestuário e Calçados, a taxa de 6,9% em setembro relativamente ao mesmo mês do ano passado, é significativamente menor à marca de 13% do mês anterior, a qual superou a de julho, que foi de 10,9%.

Móveis e Eletrodomésticos, um setor que vem se nutrindo do crédito mais farto está gradativamente diminuindo sua expansão que já foi 18,2% em julho, passou para 17,2% em agosto, chegando a 12,7% em setembro. Esses números mostram que os percentuais de aumento ainda são muito expressivos, porém, de qualquer forma, a desaceleração é flagrante.

A taxa referente a Artigos farmacêuticos, médicos e de perfumaria, de 9,4% em setembro, é inferior à variação de 11,1% em agosto. O mesmo padrão básico observa-se em Equipamentos e Materiais para escritório, informática e comunicação, em Livros, jornais, revistas e papelaria, assim como em Outros artigos de uso pessoal e doméstico, em Veículos, Motos, Partes e Peças e em Material de construção. Os números referentes a esses segmentos podem ser acompanhados nos dados abaixo, de forma que cabe apenas destacar dois pontos mais relevantes.

O primeiro é que a queda mais acentuada se deu em Livros, jornais, revistas e papelaria, onde o crescimento do setor em setembro foi de 4,8%, contra 11,9% no mês anterior. Em segundo lugar, para os demais casos a queda embora possa ser considerada expressiva em todos eles, ainda preservou taxas de variação muito altas. São os casos de Equipamentos e Materiais para escritório, informática e comunicação, com variação em setembro de 30,4%, contra 35,3% em agosto, Outros artigos de uso pessoal e doméstico, onde a variação de setembro atingiu 20% (24,4% em agosto) e Veículos, Motos, Partes e Peças, com 19,8% de crescimento e 26% no mês anterior. A desaceleração em Material de construção foi de menor monta, passando de 10,3% em agosto para 9,1% em setembro.

O segmento de maior peso na estrutura do setor, ou seja, Hipermercados, Supermercados, Produtos Alimentícios, Bebidas e Fumo, pode ser considerado a única exceção, mas mesmo assim, sua evolução em setembro de 6,2% com relação ao mesmo mês do ano passado foi equivalente a do mês anterior. O segmento vinha de uma ampliação de seu crescimento em bases anuais já que em julho havia registrado taxa de 4,9%.

Outros dados referentes ao comércio levantados pela SERASA e pela Associação Comercial de São Paulo dão indicações, no entanto, de que já para outubro essas tendências poderão novamente melhorar. Segundo a SERASA, em outubro o varejo nacional cresceu 9,9% com relação ano mesmo mês do ano passado. No acumulado do ano até outubro o crescimento chega a 9,6%. O Dia das Crianças animou o setor que volta a acenar com perspectiva altamente favorável para próximo Natal. As vendas nos segmentos especializados aumentaram muito mais, 11,9%, enquanto a média para o acumulado do ano nesse caso chega a 12,1%. Em alimentos e bebidas e vendas em supermercados a alta foi de 7,7% acumulando variação no ano de 7%.

Já para São Paulo capital, a ACSP registra para outubro indicadores de forte aceleração seja nas vendas à vista, seja nas vendas a prazo. No caso das consultas ao sistema Usecheques, indicador de vendas à vista, estas aumentaram 4% com relação a setembro com ajuste sazonal, contra uma queda no mês anterior de 1,7%. Com relação a outubro de 2006, a variação de 9,2% foi a maior desde maio de 2005, denotando uma forte aceleração. No caso do sistema SCPC que é indicador de dinamismo das vendas a prazo, o avanço foi de 3,1% entre setembro e outubro com ajuste sazonal. Na comparação com outubro do ano passado, o aumento de 8,7% registra uma expressiva ampliação frente aos 4% do mês imediatamente anterior.

Introduzindo a Questão. As turbulências financeiras internacionais que estão ocorrendo devem servir de alerta para a relação entre as políticas comercial e fiscal brasileiras ou, mais especificamente, entre a estratégia exportadora, de um lado, e a tributação das exportações, de outro lado. Do mesmo modo que o governo federal, no início deste segundo mandato, através do Plano de Aceleração do Crescimento (PAC) mudou uma certa orientação da política econômica por alçar a retomada do investimento à posição central de acelerar o crescimento, deve agora, a nosso ver, promover mudança de suma importância na política de exportação em sua relação com a política tributária. O objetivo é fortalecer a capacidade exportadora do país, muito especialmente em setores de maior industrialização e agregação de valor.

O câmbio tem sido alvo de grande debate, mas o fato incontestável é que há danos para a competitividade exportadora brasileira originados nos fortes aumentos da moeda nacional, que ocorreram entre 2005 e 2007, e que apenas momentaneamente foram contidos pela crise internacional iniciada em julho. Ao que parece está novamente em curso uma nova rodada de valorização.

A aceleração das cotações das comodities internacionais nos últimos três anos deixou em nível muito elevado os preços de muitos dos produtos de exportação do Brasil, situação esta que, pelo menos até o momento, vem sustentando o desempenho exportador.

Ainda assim, mudou para pior a qualidade de nossa pauta exportadora, com retração de produtos de maior agregação de valor e conteúdo tecnológico, o que não é saudável a médio e longo prazo. Também está em curso a transferência de produção e exportação anteriormente originadas no plano interno por plantas localizadas no exterior. Para o futuro imediato e no médio prazo a presente crise internacional pode desestimular as exportações brasileiras, reunindo desaceleração do crescimento da economia internacional, tendo por conseqüência menor demanda mundial, recuo dos preços das comodities e, ao mesmo tempo, manutenção de uma taxa de câmbio valorizada. Portanto, seria importante nesse momento uma atuação da política econômica para prevenir possíveis futuras conseqüências negativas para as exportações de um cenário internacional não tão favorável como foi nos últimos anos.

Independentemente das considerações acima e sob qualquer contexto de economia mundial e de comportamento da taxa de câmbio, há necessidade de se mudar a tributação das exportações no País. Aqui, é necessário tornar os tributos efetivamente neutros para as exportações, como recomenda a teoria e como é plenamente aceito pelas regras do comércio internacional.

O ideal seria ir além e fomentar as exportações, especialmente as de produtos manufaturados, para repetir tanto a experiência no passado mais distante dos países hoje industrializados e de economias maduras como Japão e Alemanha, quanto o exemplo daquelas em desenvolvimento mais bem sucedidas em termos de crescimento econômico na atualidade, a exemplo da experiência chinesa.

Espaço Fiscal. A conjuntura fiscal é capaz de abrigar um programa para as exportações, pois existe espaço fiscal mais que suficiente para desonerar efetiva e completamente as exportações. Os indicadores tradicionais de avaliação da situação fiscal   a dívida líquida e as necessidades de financiamento do setor público   se encontram em seu melhor patamar dos últimos anos de economia brasileira. A afirmação pode ser confirmada com os dados fechados do primeiro semestre de 2007, cabendo a observação de que os dados para o mês de julho e agosto, recentemente divulgados, indicam um início de segundo semestre nos mesmos padrões da primeira metade do ano. A dívida pública atingiu 44,3% do PIB, o saldo mais baixo desta década se comparado aos resultados dos meses finais dos primeiros semestres dos anos. Notar que até então o melhor resultado havia sido 46,0% do PIB obtido em junho de 2000. É importante observar que os dados básicos do endividamento público brasileiro não deixam a desejar em comparações internacionais. Assim, o governo geral brasileiro, sem estatais, deve 45,8% do PIB, não muito acima da média dos países com rating BB, de 40% do PIB ao final de 2006 e bem abaixo de outros países mais bem avaliados – como os 80% da Bélgica, 82% da Índia, 104% da Itália ou 114% do Japão.

O cenário para o setor público brasileiro é também muito positivo pelo lado dos fluxos. Assim, no primeiro semestre de 2007 o superávit primário de 5,9% do PIB ficou muito acima da meta anual de 3,8% do PIB (sem descontar os investimentos do PPI), e o déficit nominal atingiu apenas 0,6% do PIB, ambos os melhores resultados já registrados na década. Em relação a igual período do ano anterior, o resultado primário melhorou em 0,7 ponto percentual do PIB e o nominal, em 1,6 ponto do produto. Nas comparações internacionais fica ainda mais acentuada a posição brasileira: na média dos países com rating BB pela Standard & Poor’s, o governo geral (sem estatais) apresenta superávit primário de apenas 1,2% e déficit nominal é de 2,3% do PIB.

Fonte: Banco Central do Brasil. Nota: (+) aumento do superávit; (-) redução do superávit.

Fonte: Banco Central do Brasil. Nota: (+) aumento do déficit; (-) redução do déficit.

Em grande parte, esse espaço fiscal é fruto da mudança consolidada pela lei de responsabilidade fiscal, que ajudou na passagem de governos regionais e mesmo empresas estatais, de uma fonte de grande desequilíbrio das contas públicas para promotores de ajuste fiscal, numa inversão radical de papéis. Do ponto de vista mais imediato, é inegável que aumentou a austeridade promovida pelo conjunto de governadores e prefeitos, tanto que, entre o primeiro semestre de 2006 e de 2007, o superávit primário dos governos estaduais aumentou em 0,6 pontos do PIB, enquanto o correspondente federal era ampliado em apenas 0,15 pontos. Esses fatores vêm se somar a um aspecto estrutural: o serviço obrigatório da dívida renegociada junto ao Tesouro é garantia de geração de resultado por aqueles governos. Observar que os governos regionais fecharam o último semestre com um histórico superávit nominal de 0,36% do PIB. Já as empresas estatais, cujos indicadores são basicamente influenciados pelo desempenho de apenas dois grandes grupos federais – PETROBRAS e ELETROBRAS –, há tempos geram e vêm aumentando sua poupança própria, o que lhes é assegurado pelo próprio comportamento a seu favor de preços e tarifas.

Por conta do comportamento de três variáveis a seguir explicitadas, o espaço fiscal pode aumentar ainda mais, reforçando a oportunidade de uma atuação fiscal mais ativa em favor das exportações. Em primeiro lugar, a arrecadação da Receita do Brasil (reunindo a antiga Receita Federal e a arrecadação bancária da Previdência) cresceu de 21,37% do PIB no primeiro semestre de 2006 para 22,45% do PIB no mesmo período de 2007, um avanço de 1,08 ponto percentual do PIB. Esse desempenho deve continuar no curto prazo porque o aumento ocorrido no primeiro semestre não decorreu da criação de tributos ou da majoração de alíquotas, mas, sim, de aperfeiçoamentos na cobrança e arrecadação, além dos efeitos pró-cíclicos da economia, de modo que, pelo menos enquanto a produção continuar em expansão, o crescimento das receitas deve persistir. Certas projeções acenam com um aumento de 1 ponto percentual do PIB na carga tributária por esse motivo em 2007. A contribuição desse fator para a geração de espaço fiscal é evidente: só no plano federal nesse primeiro semestre a arrecadação foi de R$ 13,1 bilhões a mais do que seria se fosse mantida a mesma carga tributária de igual período de 2006.

Segundo fator: os gastos primários inegavelmente também cresceram à frente do PIB no primeiro semestre de 2007, especialmente puxados pelos gastos com benefícios sociais e com pessoal. Estes, por sua vez, refletiram basicamente os aumentos reais concedidos no ano passado para o salário-mínimo e para os salários de servidores e a reestruturação de muitas carreiras. Além dos maiores impactos citados terem decorrido de medidas que não se repetirão automaticamente no futuro, o governo federal propôs alterações legislativas para evitar novas expansões – como a redução dos sub-limites para a folha salarial previstos na LRF e a vinculação da correção do salário-mínimo ao desempenho do PIB. Há grande espaço para economias de gasto, seja através de medidas que melhorem e modernizem a gestão, seja por uma descentralização de ações e serviços públicos. Se passar a predominar a tese de que é premente uma gestão mais profissional e sendo esta uma prioridade política, não há porque supor que o governo federal não reproduza o ajuste de gasto que vem sendo registrado nos governos regionais.

Terceiro: os gastos nominais com os juros da dívida pública diminuíram em decorrência das reduções realizadas na taxa básica (Selic), mas há um potencial para se diminuir esses gastos adicionalmente se houver moderação dos gestores da dívida na colocação de papéis pré-fixados, o que permitiria ao Tesouro antecipar a captura de ganhos com a redução dos juros básicos. Convém observar que a variação da taxa básica (SELIC) entre o primeiro semestre de 2006 e o primeiro semestre de 2007 foi de -22,4%, passando de 7,78% ao semestre para 6,04% ao semestre. Mas, os juros nominais devidos pelo governo federal caíram tão somente 6,4% no mesmo período, vale dizer, de R$ 69 para R$ 64,8 bilhões. O espaço fiscal decorrente desse fator deve, segundo nosso ponto de vista, contribuir para a redução do déficit nominal do setor público e da relação dívida/PIB.

Portanto, já existe e pode ser ainda mais reforçado o espaço fiscal para uma política mais agressiva de fomento as exportações, sem prejuízo de que sejam acelerados os investimentos em infra-estrutura previstos no PAC, tão necessários para uma maior sustentação do crescimento da economia. As mesmas condições para abertura de tal espaço também apontam que cabe ao governo federal um papel de liderança desse processo. Ou seja, cabe a ele formular e implantar um plano, com criatividade e eficácia, que efetivamente equacione os problemas tributários dos exportadores.

O Acúmulo de Créditos do ICMS Pelos Exportadores. É consenso absoluto que a questão mais relevante de todas envolve os saldos credores do ICMS estadual acumulados pelos exportadores. Cabe advertir que equacionar tal passivo e evitar que novos créditos sejam acumulados não constitui qualquer favor ou vantagem para os exportadores brasileiros. Muito menos a devolução dos créditos fere quaisquer normas impostas pela OMC contra a concessão de incentivos e subsídios ao comércio exterior. No resto do mundo, incluindo aí os países emergentes, não deve haver outro país que acumule, dificulte e retarde tanto a devolução aos seus exportadores dos impostos cobrados ao longo da cadeia de produção e comercialização dos produtos de exportação. Portanto, corrigir tal injustiça e distorção não constitui favorecimento, mas, sim, deveria ser concebido como um problema que o poder público, em situação financeira mais favorável, deva solucionar.

É preciso repensar e revisar em profundidade a estratégia e as medidas até aqui adotadas em torno a esse tema porque, embora o acúmulo de créditos tributários pelos exportadores constitua um impasse há mais de uma década, nunca esteve sequer perto de ser equacionado. Com isso, sua dimensão cresceu a cada ano. Além da forte expansão das exportações nos últimos anos, dois fatos tributários contribuíram para o crescimento desses créditos. Primeiro, há um componente conjuntural que reside no vigoroso ajuste que está sendo promovido pelos governadores nas contas estaduais, ajuste esse revelado pelo já comentado aumento do superávit primário e nominal desse nível de governo. Retardar ou suspender a devolução de créditos acumulados do ICMS é uma via de pronto aumento da carga do ICMS, não tendo o custo popular e político de proposição de um projeto de lei ou de negociá-lo em assembléias legislativas ou ainda de enfrentar críticas e resistência dos contribuintes.

Segundo, há um componente estrutural relacionado à forma como é hoje aplicado o ICMS sobre as transações interestaduais, nas quais uma parcela razoável (7% ou 12%) da receita fica no estado de origem. Quando essa é a origem de parcela expressiva dos créditos acumulados pelos exportadores de um estado, cresce a resistência do fisco estadual a devolver aquele crédito que não gerou arrecadação para o mesmo estado.

O governo federal pode e deve interferir no assunto por mais que o ICMS seja um imposto de competência estadual, já que a acumulação de créditos pelos exportadores está causando evidentes e graves danos às exportações e, indiretamente, à própria economia.

Para equacionar o problema é preciso que o governo federal:

1. Primeiro, ajude os estados a ressarcir os exportadores, seja quitando de alguma forma o estoque já acumulado de créditos, seja exigindo a criação de nova sistemática para evitar a formação de um novo passivo;
   
   
2. Segundo, defenda uma reforma verdadeira do sistema tributário (Reforma Tributária) que transforme o ICMS num autêntico IVA, adotando o princípio de destino em relação às transações interestaduais.

É importante registrar que, nessa argumentação, foi omitida propositalmente qualquer referência à chamada Lei Kandir (Lei Complementar n. 87 de 1996). É um equívoco atribuir o problema a tal legislação e, ainda mais grave, nutrir expectativa de que a solução possa vir das transferências federais concedidas aos estados. A Lei Kandir tem sido crescentemente apenas o pretexto para justificar um repasse federal para os estados.

Não há porque ser aprofundada a discussão sobre a natureza e a pertinência da desoneração do ICMS das exportações, muito embora alguns analistas ainda achem que o imposto estadual sobre as exportações prejudica somente os consumidores localizados no resto do mundo... Mas alguns pontos rápidos devem ser lembrados. Primeiro, ela atende a um dos princípios mais básicos da tributação, qual seja, o de que as vendas ao exterior devem estar sujeitos apenas ao imposto sobre exportações, este um imposto regulatório e de competência federal. Segundo, a isenção tributária das exportações da Lei Kandir se tornou imunidade constitucional por intermédio de emenda aprovada ao final de 2003. Terceiro, a própria Constituição, quando detalha as normas aplicadas ao ICMS, já contempla o direito dos exportadores manterem os créditos decorrentes dos insumos e dos bens de capital mobilizados na produção dos bens exportados. A Constituição vai além e contempla o direito à restituição dos créditos ou que estes sejam aproveitados. Portanto, não falta lei; falta o seu cumprimento. É óbvio que os contribuintes exportadores podem recorrer à justiça, mas este é, para dizer o mínimo, um caminho longo. Por outro lado, deve ser reconhecida como inegável a injustiça da atual formatação do ICMS interestadual que leva um estado a ter que devolver para um exportador recursos que foram pagos para outro estado.

Quanto às transferências federais, é importante relembrar que estas nunca foram ou poderiam ter sido compensações pelas perdas de receita estaduais simplesmente porque a Lei Kandir não teve como contrapartida o aumento da arrecadação federal sobre exportações. Isto para não falar que as desonerações contemplavam também os investimentos fixos (incentivo parcialmente concedido) e os chamados bens de uso e consumo (incentivo que jamais foi implantado).

Deve ser lembrado que os estados tributavam as exportações desde quando foi criada a Federação brasileira no século retrasado. De fato, como os estados arrecadavam tributos das exportações   para alguns deles essa cobrança era muito relevante, como nos casos de estados grandes exportadores de produtos primários   eles precisavam receber uma ajuda financeira do governo federal na transição para um imposto sobre consumo. Mais do que isso, a Lei Kandir foi concebida no auge de uma valorização cambial que se seguiu à adoção do Real. As autoridades federais, na época, nunca esconderam que a tentativa de atenuar os efeitos do câmbio sobre os exportadores era o motivo principal para patrocinarem uma grande reforma de um imposto que era de outra esfera (estadual) e que passou a custar recursos anuais federais vultosos em transferências. Estas tinham um vínculo inicial com as alterações daquela lei porque envolviam um mecanismo inédito e sofisticado, chamado de seguro-receita. Por ele, só receberiam auxílio financeiro os estados que, depois da adoção da lei, perdessem receita em relação aos montantes arrecadados anteriormente, sendo o volume dos repasses proporcional a essa perda.

Como a arrecadação efetivamente não caiu, ao contrário, aumentou gradualmente (em parte porque a Lei Kandir também beneficiou os fiscos ao regularizar a figura da substituição tributária, que vinha sendo questionada na Justiça), os estados não receberam tudo que esperavam, de forma que passaram a pleitear que o seguro fosse pago mesmo que o seu objeto não tivesse sido perdido. O pleito foi prontamente aceito no âmbito do fechamento do acordo da rolagem das dívidas estaduais. Desta forma, desde o final da década passada, a lei federal passou a prever uma transferência para os estados sem mais nenhum vínculo direto com a Lei Kandir. Como não era indicada uma fonte de recursos, o montante efetivo do repasse passou a depender dos recursos alocados no orçamento e negociados ano a ano.

O debate suscitado pela proposta da emenda de reforma tributária  proposta em 2003 apontou a necessidade de alteração dos critérios de rateio das transferências entre os estados, incluindo o critério de beneficiar mais os estados com maior exportação relativamente à economia local e que já vinham acumulando mais créditos. Salvo alguns repasses adicionais e pontuais amparados por outros critérios, nunca os estados formaram um consenso entre si para mudar a distribuição regional dos recursos.

Enquanto os estados discutiam e ainda debatem entre si como obter mais recursos e como redistribuí-los, o resultado foi inverso: os repasses federais foram sendo reduzidos e, com o aumento das exportações, os saldos credores acumulados foram crescendo. Contribuiu para tanto, por mais paradoxal que possa parecer, a própria expectativa de que o governo federal acabaria encontrando alguma forma de ajudar a equacionar o passivo acumulado. Pior é que nem se concretizou o apoio federal para uma solução definitiva do problema, nem os estados agiram para impedir a acumulação dos créditos dos exportadores.

Uma Solução do Problema do Estoque de Créditos de ICMS. Se é possível identificar alguma vantagem no processo acima descrito, certamente ela reside no acesso das autoridades fazendárias federais às informações à Receita sobre os exportadores de cada estado, com a totalização dos exportadores, das exportações, dos créditos por eles adquiridos e dos saldos constituídos e das transferências autorizadas, mês a mês, desde 2004. Observar que essas informações nunca foram divulgadas.

A grande mudança de rota que no contexto atual o governo federal poderia promover seria repassar os recursos diretamente aos exportadores, tomando em conta as informações prestadas pelos estados, especialmente quanto à validação e o reconhecimento dos créditos devidos aos estados. É preciso aprender com equívocos e distorções do passado e criar uma nova sistemática na qual a União auxilie aos estados para que honrem definitivamente com os compromissos junto aos seus contribuintes. A forma mais simples e eficaz de fazer valer isso é aquela em que o exportador recebe diretamente do Tesouro Nacional, sem que os recursos tramitem pelas contas e pelos cofres estaduais. É possível montar uma sistemática que atenda esse requisito.

Primeiramente, cabe sublinhar que já existem informações oficiais – as prestadas pelas fazendas estaduais para a Receita do Brasil. Isto facilita a primeira etapa, de um acerto com o passado. Para evitar fraudes ou retardos adicionais de créditos caberia adotar como referência uma data já passada, porém recente, para o reconhecimento dos créditos, como junho de 2007. Como os estados já entregaram as planilhas correspondentes àquele mês, as autoridades fazendárias de ambas as esferas de governo poderiam formar grupos de trabalho para verificarem a exatidão dos registros e cruzarem essas informações com os bancos de dados federais, objetivando, em particular, confirmar se as exportações foram registradas no SISCOMEX e verificar se as mesmas saídas e entradas foram reportadas ao COFINS/PIS no âmbito do regime não-cumulativo. Caberia criar também alguma regra para distinguir no saldo credor reportado ao final de junho de 2007 quanto decorre do giro normal do exportador e quanto constitui efetivamente saldos acumulados no passado e não aproveitados. Esta não é uma tarefa difícil, dada a expertise dos fiscais e existência de uma série histórica razoável de informações. Seria importante fixar um prazo relativamente curto para que fosse concluído esse trabalho de identificação e validação do saldo credor. Em caso de dúvidas ou suspeitas, poderia ser dada a opção de o contribuinte apresentar uma fiança bancária para receber de imediato a devolução do crédito.

Uma forma de operacionalizar o apoio financeiro federal direto ao exportador envolveria a securitização pelo estado do saldo credor por ele reconhecido. A idéia aqui é criar um precedente e uma cultura para que no futuro, depois de realizada a reforma tributária e implantado o IVA, já existam mecanismos testados para aproveitamento dos créditos tributários. Ao invés do estado simplesmente emitir um comunicado oficial reconhecendo o que deve a cada exportador, poderia emitir um título, em meio eletrônico e devidamente registrado em central pública de custódia (CETIP), atestando o direito daquele contribuinte de receber o montante que foi objeto da perícia pelo grupo de trabalho (ou grupos de trabalho) de fiscais. Aquele título teria como garantia ou seria honrado contra o recebimento pelo respectivo governo estadual das transferências a ele devidas pelo governo federal a título de auxílio financeiro, conferido aos estados para promoção ou fomento das exportações – ou, na falta de melhor título, podendo até ser chamado de repasses complementares da Lei Kandir, embora não se recomende misturar a iniciativa com os repasses dessa Lei.

O Tesouro Nacional poderia adotar procedimentos similares aos das operações de antecipação de receita de royalties de petróleo, com a diferença de que enquanto naquelas operações o credor do estado é a ANP/PETROBRAS, no caso em tela é o próprio Tesouro. Também diferente seria o beneficiário direto do desembolso: ao invés do governo estadual, o Tesouro Nacional pagaria diretamente ao exportador pela aquisição do crédito securitizado de ICMS e que tem por garantia ou meio de pagamento as transferências federais devidas para promoção de exportações. Como o Tesouro se tornaria credor dele próprio, na prática, uma operação anula a outra. Dito de outra forma, em termos financeiros, os desembolsos do Tesouro seriam realizados diretamente em favor dos exportadores, a título de compra de créditos tributários do ICMS. Ao mesmo tempo, em termos orçamentários e contábeis, a União estaria concedendo auxílio financeiro ao mesmo Estado que, por seu turno, estaria sendo honrado na forma de compensação contra o crédito que era devido pelo fisco estadual aos exportadores e que tinha sido adquirido simultaneamente pelo Tesouro Nacional.

Por mais complexa que possa parecer, a operação no fundo consiste em um mecanismo de prestação de apoio financeiro federal aos estados para que estes quitem compromissos com os exportadores. O mecanismo assegura, no entanto, que os recursos terão de fato os exportadores como destino final.

Cabe observar que uma proposta nessa mesma direção foi levantada pelo IEDI há cerca de dois anos, a qual, no entanto, contemplava um intermediário na transação com os exportadores que seria o BNDES (que compraria o crédito junto ao exportador e depois o repassaria ao Tesouro).

Sobre a necessidade de recursos para liquidar esse passivo do ICMS, a consolidação das informações mensais prestadas pelos estados à Receita permitiria dimensionar, com razoável precisão, o montante. Uma estimativa sugere que para fazer todo acerto do passado a necessidade mínima de recursos gira em torno de R$ 10 bilhões. Como já foi dito, em apenas um semestre, a carga tributária federal subiu mais do que isso.

É importante ter presente que esse montante não seria desembolsado de uma só vez. Nada impede dos governos de proporem aos exportadores um pagamento parcelado, tendo em conta que muitos exportadores sequer vêm recebendo valor algum e que alguns até já consideram como perdido tal ativo. Isto abriria espaço para se negociar um deságio daqueles que quisessem receber à vista.

Acumulação de Novos Créditos: Uma Solução. O arranjo acima descrito permite um acerto com o passado, mas é indispensável que sejam também contempladas medidas para prevenir e evitar que o problema volte a ocorrer e novos créditos sejam acumulados pelos exportadores no futuro.

Caberia condicionar a concessão do auxílio a cada estado com a formalização de um compromisso que os saldos acumulados serão honrados pelo estado num prazo mínimo pré-fixado. Não seria difícil monitorar o cumprimento de tal exigência pela continuidade da obrigação pelo estado de prestar mensalmente informações sobre as operações de exportações do ICMS, de modo que caberia desenvolver sinais de alerta e definir previamente as sanções, como a suspensão de contratação de novos convênios e operações de crédito.

Eventualmente, o governo federal poderia criar um mecanismo adicional de ajuda financeira para regular para situações excepcionais, enquanto não for implantada a reforma tributária. É o caso daqueles estados em que a exportação contribui para geração do PIB local em proporção muito superior à média nacional e que precisariam de ajuda para honrar a parcela dos saldos credores decorrentes de compras pelos exportadores de insumos em outros estados ou no exterior.

Uma exigência prévia para tal apoio periódico seria a adesão do estado a um sistema nacional de nota fiscal eletrônica e a obrigação de que ao menos o exportador nele esteja integrado, assim como os seus principais fornecedores. Isso permitiria validar de forma mais ágil os créditos que atendam aquela situação. Mais uma vez, o ideal é que os repasses sejam feitos diretamente em favor dos exportadores, na forma de antecipação das transferências federais aos respectivos estados, a título de auxílio para fomento das exportações.

Esta categoria de apoio “na margem” demandaria um montante mensal de recursos que certamente ficaria aquém do montante que já foi gasto pelo governo federal com a chamada Lei Kandir no passado. Sua vigência poderia ser limitada até a realização da reforma tributária, ou ainda, poderia ser fixado um prazo que estimulasse os governos a defender a criação do IVA e a adoção o quanto antes do princípio de destino. Isto sem contar que a exigência antes mencionada da nota fiscal eletrônica constitui um fomento para se adotar no menor prazo e o mais generalizadamente possível, esse instrumento que será essencial para a reforma que pretende modernizar o IVA, melhorar a fiscalização e reduzir disputas entre os estados em torno do comércio que cruza fronteiras.

Na mesma linha, a securitização proposta para os exportadores também deve ser vista com uma experiência para abrir caminho para adoção de sistemática semelhante em outras situações, assim evitando o problema que ocorre com outros contribuintes do ICMS ou mesmo no caso do futuro IVA. Cabe lembrar que sempre que se isenta a venda final ou se cobra nessa etapa uma alíquota inferior a que foi aplicada ao longo da cadeia de produção ou comercialização, tende a ocorrer o problema do acúmulo de créditos. Existem outras soluções, como a restituição pura e simples, mas que não é a tradição tributária brasileira. Logo, a securitização pode constituir uma solução interessante.

Em suma, existe espaço fiscal para ser adotada uma política tributária que efetivamente aumente o incentivo para exportar e compensem os efeitos do câmbio valorizado, muito prejudicial aos exportadores brasileiros, especialmente os exportadores de bens de maior conteúdo tecnológico e agregação de valor. O mais importante problema a ser solucionado envolve os créditos de ICMS acumulados pelos exportadores. O governo federal deve tomar a iniciativa de montar uma nova sistemática, na qual preste auxílio aos estados, porém, pagando diretamente aos exportadores para liquidar o passivo acumulado e, se for o caso, para montar um apoio pontual aos estados com maior esforço exportador.