Carta IEDI
Exportação de manufaturados e desenvolvimento segundo a Unido
A Organização das Nações Unidas para o Desenvolvimento Industrial (Unido) retomou recentemente a discussão a respeito da importância da ampliação das exportações de manufaturados, especialmente daqueles produtos mais complexos e intensivos em tecnologia, para a construção do desenvolvimento dos países. O trabalho, intitulado “Capturando rendas da demanda global por manufaturados”, pertence à edição de 2018 de seu Industrial Development Report e é sintetizado nesta Carta IEDI.
O estudo destaca primeiramente as relações que existem entre a demanda externa por bens manufaturados, a industrialização e o crescimento de longo prazo. Em seguida, avalia como operam os efeitos de volume, preço e variedade quando os países tentam gerar renda a partir da captura de uma fração da expansão da demanda global por bens manufaturados e como as mudanças dos preços de exportação desses bens impactam no crescimento econômico.
Os ganhos que um país obtém em suas interações com a economia global dependem em grande parte da relação entre o valor de suas exportações de manufaturados e o preço de suas importações, que reflete o “poder de compra” externo das exportações de manufaturados, isto é, quanto um país pode importar usando a renda gerada pelas exportações de seu setor manufatureiro.
Segundo a Unido, existe forte correlação positiva entre as mudanças no poder aquisitivo das exportações de manufaturados e a evolução da renda per capita. Países que melhoraram mais rapidamente o poder de compra dessas exportações entre 2003 e 2014 viram suas economias crescerem mais rápido.
Os efeitos de preço ou volume e a variedade da pauta exportadora podem melhorar a situação de um país. Em alguns casos, um volume maior de produtos exportados mesmo a preços declinantes é capaz de ampliar o poder de compra externo de suas exportações de manufaturados. Em outros casos, são a diversificação e o avanço na qualidade dos produtos que aumentam este poder de compra.
Isto é, os países podem aumentar os preços de exportação diversificando a composição de suas cestas de exportação, passando a exportar bens mais complexos, e/ou atualizando o conteúdo tecnológico das linhas de produtos já presentes em suas pautas exportadoras. É a combinação de ambos os fatores que assegura uma inserção das mais virtuosas ao longo do tempo.
De acordo com a Unido, se os países falharem consistentemente em atualizar seus portfólios de exportação de manufatura, eles correm o risco de ver seus termos de troca se deteriorar como resultado de um processo de “comoditização”, termo que descreve o persistente declínio nos preços de exportação de um determinado produto manufaturado devido à padronização e aumento da concorrência nos mercados globais.
Os países em desenvolvimento podem combater o impacto da “comoditização”, aumentando o conteúdo tecnológico e a qualidade das exportações (lado da oferta) e estimulando a exportação para destinos com renda mais alta e demanda mais sofisticada (lado da demanda). Os países que não exploram essas oportunidades correm o risco de entrar em uma espiral descendente de declínio dos termos de troca e de competitividade que neutraliza efeitos positivos do avanço industrial.
Neste aspecto, cabe destacar a importância dos acordos comerciais. Em um ambiente de comércio internacional cada vez mais orientado por regulamentos técnicos e padrões de qualidade, a conformidade com os padrões regulatórios do mercado de destino podem ajudar aumentar a qualidade dos produtos e os procedimentos de produção doméstica. Por isso, segundo a Unido, a adesão a acordos comerciais é importante não apenas para garantir ou manter o acesso ao mercado, mas também para aumentar a competitividade de um país.
O estudo da Unido sugere algumas ações aos formuladores de políticas de promoção ao desenvolvimento industrial orientado para a exportação:
• Analisar mercados potenciais de destino para exportação dos produtos domésticos e seu feedback potencial sobre os esforços de industrialização doméstica.
• Expandir os volumes de exportação por meio da diversificação e modernização de produtos nos mercados existentes.
• Considerar o feedback das mudanças nas receitas domésticas na base industrial doméstica. Rendas mais altas podem favorecer mais variedade na produção manufatureira doméstica.
• Utilizar as forças de especialização e vantagem comparativa para impulsionar a diversificação e a mudança estrutural, e identificar e atuar nas necessidades das competências e bases de conhecimento existentes.
• Conduzir uma análise aprofundada dos pontos fortes e fracos do setor manufatureiro nacional, suas capacidades, suas conexões com outros setores e formas de realocar os fatores de produção de atividades de baixa a alta produtividade.
• Reconhecer a interação entre a especialização industrial e a diversificação além das vantagens comparativas existentes.
Introdução
A demanda mundial por produtos manufaturados ajuda a impulsionar o desenvolvimento, principalmente por meio de seu impacto no processo de crescimento econômico. Atender à demanda global fornece receitas adicionais às empresas locais, o que pode alimentar o círculo virtuoso de consumo-produção do setor de manufaturas. Além disso, as vendas externas proporcionam acesso a moeda estrangeira, o que se faz necessário para importar mercadorias e insumos e evitar problemas macroeconômicos de balança de pagamentos.
O papel da demanda externa dos produtos manufaturados para o desenvolvimento industrial é explorado no capítulo 4 da edição de 2018 do Industrial Development Report da Organização das Nações Unidas para o Desenvolvimento Industrial (Unido). A partir de uma breve revisão do debate acadêmico sobre o impacto das exportações sobre o desenvolvimento da indústria manufatureira, os pesquisadores da Unido procuram mostrar evidências de como os efeitos de volume, preço e variedade operam quando as economias tentam criar renda a partir da captura de uma fração do crescimento da demanda global por bens manufaturados e de como a variação dos preços de exportação de manufaturados impactam no crescimento econômico.
Debate sobre as exportações e o desenvolvimento industrial
Formulada nos anos 1950, a hipótese Prebisch-Singer é uma das primeiras teorias que vincula a reação das exportações domésticas aos aumentos de renda mundial e à evolução dos preços internacionais. Ela postula que se as exportações de um país são produtos muito inferiores ou básicos - isto é, cuja quantidade demandada no mundo declina à medida que a renda mundial aumenta - os produtores domésticos serão forçados a reduzir continuamente seus preços de exportação para vender sua produção no exterior. A hipótese clássica considera produtos primários (produtos não processados de mineração, silvicultura, pesca ou agricultura) como pertencentes a essa categoria. Em contraste, considera manufaturados como produtos superiores. A suposição era que as elasticidades de renda são geralmente mais favoráveis para os produtos manufaturados do que para as commodities primárias.
Por causa das preocupações suscitadas pela hipótese “clássica” Prebisch-Singer acerca das exportações dos produtos primários, os países em desenvolvimento foram, durante muitos anos, aconselhados a diversificar seus portfólios de exportação em produtos manufaturados de modo a aumentar suas receitas de exportação e melhorar seus termos de troca.
À medida em que uma série de países em desenvolvimento, principalmente na Ásia e na América Latina, experimentou um rápido crescimento nas exportações de manufaturados, surgiram novas inquietações de que alguns tipos de produtos manufaturados que esses países exportam compartilhariam algumas das desvantagens dos produtos primários em relação aos bens manufaturados, o que levou à formulação de uma hipótese “modificada” de Prebisch-Singer.
A hipótese “modificada” parte da constatação de que economias industriais emergentes e em desenvolvimento diferem das economias industrializadas em sua capacidade tecnológica, configurações institucionais, mercados de trabalho e assim por diante. Seus produtos manufaturados tendem, portanto, a não ser intensivos em tecnologia, mas exigem trabalho intensivo e são facilmente imitados por outros participantes do mercado. Tais produtos seriam passíveis, então, de serem commoditizados.
O acirramento da concorrência em mercados de manufaturados menos complexos e de menor intensidade tecnológica, devido à pressão derivada da entrada de novos países produtores, pressiona para baixo os preços globais dessas manufaturas, limitando o potencial de geração de renda da demanda externa. Soma-se a isso o fato de que a mudança técnica incorporada através de bens de capital importados tende a diminuir, em vez de aumentar, os preços.
Por essas razões, o sucesso de uma estratégia de industrialização projetada para explorar a demanda global por produtos manufaturados requer um processo contínuo de mudança estrutural e participação ativa em mercados dinâmicos intensivos em tecnologia.
De acordo com a literatura mais recente, os países em desenvolvimento podem evitar, de várias maneiras, os efeitos adversos nos termos de troca:
• melhorando a qualidade dos bens exportados;
• aumentando a variedade de sua pauta exportadora (produtos e setores dinâmicos); e
• introduzindo mudanças tecnológicas.
Alguns autores argumentam que a qualidade das exportações é um dos principais determinantes do crescimento econômico e que os países em desenvolvimento devem se esforçar para diversificar sua pauta exportadora, de modo a produzir os bens manufaturados que as economias industrializadas produzem. Outros especialistas, contudo, argumentam que os países em desenvolvimento podem aumentar seu desempenho econômico melhorando a qualidade dos produtos manufaturados que já exportam, por meio da modernização das estruturas produtivas existentes. Desse modo, assim que um país em desenvolvimento tenha atingido níveis mais altos de qualidade nos produtos que já exporta, deveria se voltar para a diversificação de sua pauta em direção a variedades de produtos mais sofisticadas e tecnologicamente intensas (tipicamente exportadas pelas economias industrializadas). Em resposta a estas estratégias, as economias industrializadas deverão, por sua vez, se esforçar para diversificar seu portfólio de produtos, criando produtos novos e de valor agregado ainda mais alto, à medida que os países em desenvolvimento entram nos mercados de produtos dominados anteriormente por elas.
A Unido ressalta que o debate está longe de ser resolvido e destaca a necessidade de desenvolver políticas industriais, ao lado de condições macroeconômicas de apoio, com o objetivo de capturar a demanda global por bens manufaturados domésticos, em particular visando segmentos de alto valor nos mercados globais, para equilibrar ou melhorar os termos de troca.
Efeitos de volume, preço e variedade das exportações
Destacando a importância crescente das exportações de manufaturados no mundo em desenvolvimento, que, nos últimos vinte anos, ganharam uma fatia considerável no mercado global desses produtos, os pesquisadores da Unido apresentam uma visão geral de como os efeitos de volume, preço e variedade operam quando as economias tentam gerar renda a partir da expansão da demanda global por bens manufaturados.
São analisados dados de exportação de manufaturados no período 2003-2014 para uma amostra de 202 países, classificados segundo o nível de industrialização (industrializados, industriais emergentes, outras economias em desenvolvimento e países menos desenvolvidos) e região geográfica (África, América, Ásia e Pacífico e Europa).
A análise é feita examinando as estimativas dos termos de troca da renda de exportação, que são definidos como o volume de exportação (baseado em índice) de um país multiplicado por seus termos de intercâmbio (ou como o valor das exportações dividido por um índice de preços de importação). Este indicador capta os efeitos de volume e preço do comércio e fornece uma indicação do poder de compra das exportações em termos de quanto podem importar.
Segundo os autores, os ganhos que um país obtém em suas interações com a economia global ao longo do círculo virtuoso da demanda dependem, em grande parte, da relação entre o valor de suas exportações de manufaturados e o preço de suas importações. Uma medida que capta essa relação é o termo de troca da renda da produção manufatureira (MITT, na sigla em inglês). Esse indicador reflete o “poder de compra” das exportações de manufaturados - quanto um país pode importar usando a renda gerada pelas exportações de seu setor manufatureiro.
Os MITT são tipicamente mais altos para as economias industrializadas do que para as economias em desenvolvimento, embora os dois grupos tenham convergido um pouco na última década. Grupos de países que melhoraram seu MITT mais rapidamente entre 2003 e 2014 também cresceram mais rápido. Os pesquisadores da Unido mostram que, como seria de se esperar, os países mais ricos não apenas exportam mais, como também exportam bens com maior conteúdo tecnológico.
Considerando a variação do MITT no período 2003-2014, ao invés do seu valor absoluto, os pesquisadores da Unido observaram que, em todos os grupos de países, as mudanças no MITT durante o período de observação correlacionam-se positivamente com o crescimento. Em geral, os grupos de países que experimentaram um crescimento mais rápido do PIB per capita também conseguiram melhorar o poder de compra internacional de suas exportações de manufaturados.
Existe, no entanto, uma heterogeneidade considerável entre os grupos de países. Por exemplo, outras economias em desenvolvimento na Ásia e no Pacífico experimentaram uma melhora consideravelmente mais forte de seu MITT do que as economias industriais emergentes das Américas que cresceram em um ritmo semelhante ao longo do período 2003-2014.
Examinando como os componentes da variação do MITT (mudanças nos volumes de exportação de manufatura e mudanças nos termos de troca da indústria manufatureira - MBTT) se correlacionam com o crescimento do PIB per capita, os pesquisadores da Unido observaram que a relação entre o crescimento do PIB per capita e as mudanças nos volumes de exportação é positiva para todos os grupos de países. Já a relação entre o crescimento do PIB per capita e as mudanças no MBTT é muito fraca e negativa para toda a amostra, mas positiva se os países menos desenvolvidos e economias industriais emergentes na Ásia e no Pacífico não forem considerados.
As economias industriais emergentes na região da Ásia e do Pacífico aumentaram suas quantidades de exportação apenas moderadamente, e seus termos de troca declinaram ao longo do período. Em contraste, os os países menos desenvolvidos da África aumentaram consideravelmente suas quantidades de exportação e melhoraram fortemente os termos da indústria manufatureira.
À luz dos efeitos sobre os preços, o volume e a variedade, estes padrões indicam que o primeiro grupo parece ter aumentado os seus volumes de exportação, baixando os preços e o segundo, aumentando os preços de exportação.
Os autores destacam que, como vários fatores afetam o poder de compra das exportações de manufaturados, a relação entre a demanda global por bens domésticos e a renda doméstica não é unidirecional. Efeitos de volume, preço e variedade afetam crucialmente essa relação, podendo promover melhora (ou piora) no MITT. Em alguns casos, um volume maior de exportações a preços declinantes aumenta o poder de compra das exportações de manufaturados. Segundo a Unido, isso teria acontecido, por exemplo, nas economias industriais emergentes da região Ásia-Pacífico que registraram, no período 2003-2014, rápido aumento do poder de compra das exportações de manufaturados, mediante ampliação nos volumes de exportação, que superaram a queda moderada nos termos de troca da indústria de transformação. Noutros casos, a diversificação e a melhoria da qualidade aumentam o poder de compra das exportações de produtos manufaturados (MITT).
Outros grupos de países apresentam uma dinâmica diferente e o aumento no poder de compra das exportações de manufaturados é impulsionado pela elevação dos termos de troca da indústria manufatureira (MBTT na sigla em inglês), que expressa a relação entre o preço das exportações e o preço das importações manufaturadas de um país. Este teria sido o caso, por exemplo, das outras economias em desenvolvimento na África. Os países podem aumentar os preços de exportação diversificando a composição de suas cestas de exportação e atualizando o conteúdo tecnológico das linhas de produtos ativos de suas exportações. De acordo com a Unido, entre 2003 e 2014, os aumentos na complexidade média de produtos das exportações se correlacionam positivamente com as mudanças nos termos de troca da indústria de transformação.
Mudança técnica e inovação são os meios para compensar reduções nos termos de troca ao longo do tempo. Os autores encontraram evidências de correlação positiva entre atualização tecnológica da linha de produtos e a elevação do MBTT que apoiam a visão de que a atualização tecnológica é um meio vital para evitar declínios persistentes nos termos de troca e sustentar a geração de renda doméstica. Os exemplos incluem algumas economias do Leste Asiático, com destaque para a Coreia do Sul. Todavia, essa relação é bastante heterogênea entre os países, sugerindo que não inexiste uma abordagem padrão para influenciar mudanças nos termos de troca de manufatura por meio da modernização tecnológica.
Desenvolvimento e impacto dos preços de exportação
Analisando a evolução dos valores unitários de exportação de manufatura como proxy para os preços de exportação, os pesquisadores da Unido encontraram evidências que o aumento desses valores tem um impacto positivo de longo prazo no crescimento econômico. Mudanças nos valores das unidades de exportação podem ser impulsionadas, entre outros fatores, por mudanças na variedade - a exportação de produtos inteiramente novos e potencialmente mais caros, bem como mudanças na composição das cestas de exportação existentes - e mudanças de preços dentro das linhas de produtos existentes.
No período 2003-2014, os valores unitários de exportação aumentaram na maioria dos grupos de países. O crescimento foi particularmente acentuado nos países menos desenvolvidos e nas economias industriais emergentes da região da Ásia e Pacífico e nas economias industriais emergentes e outras economias em desenvolvimento na África. Com exceção das economias industriais emergentes na África, a taxa de crescimento dos valores unitários de importação para esses quatro grupos de países foi baixa, o que resultou em ganhos bastante grandes nos termos de troca da indústria de transformação. Economias industriais emergentes na Europa e nas Américas e outras economias em desenvolvimento na Europa tiveram um aumento nos valores unitários de exportação superiores a 100%.
Vários fatores impulsionam a evolução dos valores unitários das exportações, notadamente as mudanças nos preços de mercadorias que já são exportadas; mudanças na composição da cesta de mercadorias que também já são exportadas; adições de novos produtos à pauta de exportações; e remoções de produtos da cesta de exportação (ou importação).
De acordo com a Unido, mudanças positivas ocorreram para todos os grupos, exceto outras economias em desenvolvimento na Ásia e no Pacífico, para as quais foi observado um pequeno declínio. As maiores mudanças percentuais (mais de 200%) são observadas nos países menos desenvolvidos da Ásia e Pacífico e outras economias em desenvolvimento na África. Em termos de decomposição, os dois grupos parecem bastante diferentes.
Nas outras economias em desenvolvimento na África, o principal fator foi a mudança do valor unitário dos produtos que já eram exportados, com mudanças relativamente pequenas na composição e na entrada e saída do produto. Já os países menos desenvolvidos da Ásia e do Pacífico tiveram um grau bastante grande de saída e entrada de produtos e uma grande mudança na composição da cesta de produtos já exportados (mas não uma mudança dos valores das unidades de exportação das variedades existentes). Para a maioria dos outros grupos de países, o principal fator de mudança foi o valor unitário das exportações (principalmente as economias industriais industrializadas e emergentes na Europa, nas Américas, na Ásia e no Pacífico).
Os autores constataram que um aumento nos valores unitários da indústria manufatureira tem um efeito positivo e significativo no crescimento do PIB per capita, no longo prazo e em todos os países e setores. Porém, o impacto de curto prazo dos valores unitários de exportação não é significativo para a manufatura, podendo, inclusive, ser negativo. À primeira vista, essa descoberta parece contradizer a versão modificada da hipótese Prebisch-Singer - a saber, que os países em desenvolvimento correm o risco de cair em uma armadilha de commodities ao se especializarem na fabricação de produtos com baixo conteúdo tecnológico e baixos padrões de qualidade. No entanto, o alto nível de agregação dos dados pode mascarar os processos de “comoditização” que são claramente identificados em níveis mais desagregados para certas linhas de produtos de exportação e para fluxos de comércio para destinos específicos.
Segundo a Unido, os países em desenvolvimento podem combater o impacto da “comoditização”, aumentando o conteúdo tecnológico e a qualidade das exportações (lado da oferta) e estimulando a exportação para destinos com renda mais alta e demanda mais sofisticada (lado da demanda), com um efeito positivo no poder de compra das exportações e na riqueza doméstica. Os países que não exploram essas oportunidades correm o risco de entrar em uma espiral descendente de declínio dos termos de troca e de competitividade, que neutraliza qualquer efeito positivo da industrialização.
Os autores do relatório destacam que, em um ambiente de comércio internacional cada vez mais orientado por regulamentos técnicos e padrões de qualidade, a conformidade - em termos de qualidade, certificação e rotulagem - com os padrões regulatórios do mercado de destino, que objetivamente visam aumentar a qualidade dos produtos e os procedimentos de produção, torna os países mais capazes de escapar das armadilhas da comoditização. Tal adesão aos padrões comerciais seria importante não apenas para garantir ou manter o acesso ao mercado, mas também para aumentar a competitividade de um país.
Recomendações da Unido
O relatório destaca que as políticas de desenvolvimento orientadas à exportação produziram resultados muito diferentes. Enquanto na Ásia, essas políticas levaram a um crescimento econômico sustentado, na África e na América Latina, elas não tiveram sucesso. Os países asiáticos que experimentam um rápido crescimento transferiram a mão-de-obra para atividades de alta produtividade na manufatura. Em contraste, naqueles países onde as políticas de industrialização resultaram na desaceleração do crescimento econômico, a realocação da mão de obra da agricultura se dirigiu, sobretudo, para atividades de baixa produtividade em serviços.
Com base nessas evidências, a Unido propõe algumas recomendações aos formuladores de políticas de promoção ao desenvolvimento industrial orientado para a exportação:
• Analisar mercados potenciais de destino para exportação dos produtos domésticos e seu feedback potencial sobre os esforços de industrialização doméstica.
• Expandir os volumes de exportação através da diversificação e modernização de produtos nos mercados existentes.
• Considerar o feedback das mudanças nas receitas domésticas na base industrial doméstica, uma vez que rendas mais altas podem favorecer mais variedade na produção manufatureira doméstica.
• Utilizar as forças de especialização e vantagem comparativa para impulsionar a diversificação e a mudança estrutural, e identificar e atuar nas necessidades das competências e bases de conhecimento existentes.
• Conduzir uma análise aprofundada dos pontos fortes e fracos do setor manufatureiro nacional, suas capacidades, suas conexões com outros setores e formas de realocar os fatores de produção de atividades de baixa a alta produtividade.
• Reconhecer a interação entre a especialização industrial e a diversificação além das vantagens comparativas existentes.
Segundo a Unido, políticas estruturais que apoiem a mobilidade do trabalho e a remoção de obstáculos relacionados com investimentos e circulação de capital são fundamentais, assim como as políticas voltadas à educação, treinamento, ambiente de negócios e à melhoria das condições para o empreendedorismo privado. A instituição defende igualmente que as políticas industriais modernas devem, portanto, considerar como a atual base de competência pode ser usada para desenvolver áreas relacionadas nas quais o país ainda não possui uma vantagem competitiva.
A diversificação industrial provavelmente será bem-sucedida se uma base de competência para novas atividades econômicas for gradualmente construída ao ponto de atingir certa massa crítica. As políticas destinadas a fortalecer a competitividade dos países devem, portanto, avaliar as estruturas produtivas existentes, bem como a base de conhecimento, e tomar essas competências como ponto de partida.