Carta IEDI
Indústria e Desenvolvimento
O IEDI está divulgando em via eletrônica o livro “Indústria e Desenvolvimento - Reflexões e Propostas do IEDI para a Economia Brasileira”, que reúne suas principais contribuições sobre a indústria e seu papel no desenvolvimento econômico do Brasil. São trinta textos representativos dos 25 anos de existência do Instituto. O livro pode ser obtido em formato eletrônico em nosso site (clique aqui).
Esta edição da Carta IEDI reproduz três estudos do livro que mostram a modernidade do pensamento do IEDI e sua utilização pertinente dos conceitos centrais do desenvolvimento e da relevância do setor industrial para esse processo.
O primeiro, “Bases para a Elaboração de um Projeto Nacional”, é de autoria de Paulo Guilherme Aguiar Cunha e foi originalmente publicado em junho de 1997. Defende a produção como centro de um projeto nacional. A seguir, trechos desse estudo.
“As bases para a elaboração de um projeto nacional, sem dúvida, remetem a algo complexo: um verdadeiro desafio. Sobretudo porque o Brasil tornou-se refém do presente, do dia a dia das decisões do mercado, sem visão prospectiva, sem afirmações contundentes sobre o que queremos ser, onde queremos chegar e de que forma.
Contudo, é importante destacar que existem alternativas. A proposta a ser apresentada nesse trabalho tem a produção como centro do projeto nacional. Vale relembrar que é devido ao fato da produção ter deixado de ser o centro desse projeto que o país andou para trás, perdeu espaço na economia internacional.
Não se trata de negar a importância da estabilização, porém em termos do que deveria ser essa política de estabilização, seria recomendável um equilíbrio na dosagem dos instrumentos, em níveis bem diferentes dos atuais. É possível e necessária a combinação equilibrada de meios que permitam o aumento dos investimentos estrangeiros produtivos e das empresas nacionais, sem prejuízo do combate à inflação.
A produção nacional deve ser um dos principais objetivos de um projeto de desenvolvimento coerente, pois somente com o seu crescimento será possível o aumento do emprego – vale lembrar que não há emprego sem empresa – e do nível de renda e, consequentemente, contar com maior justiça social, por meio de melhor distribuição da renda.”
O segundo estudo, “A Política de Desenvolvimento Industrial: O Que É E O Que Representa Para O Brasil”, publicado originalmente em abril de 2002, sustenta que a Política Industrial é um componente de uma estratégia de fortalecimento da indústria e parte indispensável de uma política de desenvolvimento.
A seguir, trechos desse trabalho.
“Política Industrial é um conjunto coordenado de ações, envolvendo setor público e setor privado, visando ampliar a competitividade da indústria. O objetivo final é impulsionar o crescimento econômico e o emprego do setor industrial. Assim, a Política Industrial é um componente de uma estratégia de fortalecimento da indústria e parte indispensável de uma política de desenvolvimento. A promoção da competitividade constitui o foco da Política Industrial praticada atualmente no mundo desenvolvido e em países que buscam promover seu desenvolvimento.
A Política Industrial, como política de promoção da competitividade, é indissociável da concorrência, da atualização tecnológica e do aumento da produtividade, não sendo seus objetivos criar e disseminar setores e empresas privilegiadas, ineficientes e que sobrevivem à sombra da proteção e do subsídio.
A globalização e os acordos de liberalização comercial em negociação pelo Brasil (ALCA, Mercosul/UE, além de uma nova rodada de liberalização da OMC) tornam imprescindível a renovação permanente da competitividade da atividade industrial e da economia como um todo, razão pela qual, correspondentemente, a Política Industrial também deve ser permanente, sendo continuamente renovada.
A Política Industrial não se coloca como alternativa ou se contrapõe à execução de políticas e ao desenvolvimento dos demais setores da economia. O desenvolvimento industrial é fator adicional de estímulo ao desenvolvimento da agricultura, dos serviços e das atividades financeiras.
A política e o desenvolvimento industrial não são incompatíveis com a estabilidade inflacionária e o controle das contas públicas, como mostram as experiências de vários países que desfrutam de grande crescimento industrial, praticam ativas políticas industriais e preservam a estabilidade.
As medidas horizontais devem ser permanentes e, a princípio, as principais medidas na concepção de uma Política Industrial. Políticas setoriais ou atinentes a cadeias produtivas são complementares, geralmente transitórias e com objetivos específicos claramente definidos.
Deveriam ser absolutamente prioritárias como medidas horizontais de Política Industrial:
- A ampliação dos investimentos em educação, infraestrutura e P&D;
- A redução das taxas de juros, o desenvolvimento do mercado de capitais e a adequação das fontes de financiamento existentes;
- A reforma tributária;
- A flexibilização do mercado de trabalho.”
O terceiro estudo, “A Agenda do Desenvolvimento”, publicado em agosto de 2010, defende temas que hoje se mostram muito relevantes para o reerguimento da economia brasileira. Dentre eles, propõe a manutenção da estabilidade inflacionária e a solidez das contas públicas e das contas externas como condições para o desenvolvimento que se almeja.
A seguir, trechos do trabalho.
“Concepção de desenvolvimento – Desenvolvimento é concebido como um processo longo e de vigoroso crescimento, mas não apenas isso. É inseparável de avanços sociais na educação, na saúde, na distribuição da renda e nas condições de moradia e de vida da população. Pressupõe ainda a sustentabilidade do processo como um todo, vale dizer, a sua reprodução sem esbarrar em retrocessos ou limites como os ditados pela degradação ambiental.
Potencialidades do desenvolvimento brasileiro – O Brasil dispõe de grande potencialidade em todas essas dimensões, ou seja, no crescimento econômico vigoroso, no avanço social e no desenvolvimento da inovação e da sustentabilidade.
Em suma, apresentam-se fatores e oportunidades que há pelo menos três décadas não se faziam presentes, mas que agora dão ao Brasil a possibilidade de formular uma estratégia própria para ampliar significativamente seu desenvolvimento econômico e social e, no horizonte de 20 anos, posicioná-lo na fronteira de uma economia desenvolvida. Essa estratégia envolve múltiplas políticas para alavancar o crescimento da economia, dar continuidade e impulsionar ainda mais o desenvolvimento social e incentivar a inovação e a sustentabilidade.
Política macroeconômica – A manutenção da estabilidade inflacionária e a solidez das contas públicas e das contas externas são condições para o desenvolvimento que se almeja. O Brasil precisa redobrar os esforços para posicionar sua taxa de juros a um nível significativamente inferior ao atual e alinhado com outros países desenvolvidos e em desenvolvimento. Do contrário, esse será um fator de restrição ao seu desenvolvimento.”
BASES PARA A ELABORAÇÃO DE UM PROJETO NACIONAL
Paulo Guilherme Aguiar Cunha
Junho de 1997
Projeto Nacional. O tema que me é dado apresentar representa um desafio intelectual de grande envergadura. Discursar sobre as “Bases para a elaboração de um Projeto Nacional” não é tarefa fácil, principalmente quando o país em foco é o Brasil, país de enorme complexidade. Por outro lado, é um desafio do qual nenhum brasileiro comprometido com os destinos deste país pode furtar-se a enfrentar, ainda mais num momento tão decisivo para os destinos da economia brasileira, particularmente do seu setor produtivo.
Aspecto importante está no fato de termos deixado de valorizar a discussão de planos, de ideias sobre o que deve ser o Brasil. O Brasil tornou-se refém do presente, do dia a dia das decisões do mercado, sem visão prospectiva, sem afirmações contundentes sobre o que queremos ser, onde queremos chegar e de que forma. Infelizmente, há muito tempo o Brasil não discute mais o Brasil. Optou-se pelo mais fácil, por lançar mão do prêt-à-porter. Por outro lado, não são poucos os que querem nos fazer crer que não há alternativas. E assim vamos caminhando, sem polêmicas, sem questionamentos ao discurso dominante, sobretudo naquilo que é a essência da sua mensagem: fazer acreditar que a parcela do mundo que mais progride é a que deixa a assignação dos recursos da economia por conta exclusiva do setor privado.
Em vista disso, para começar, gostaria de enfatizar que existem alternativas. Quero destacar a que tem a produção como centro do projeto nacional que iremos discutir. Vale relembrar que é devido ao fato da produção ter deixado de ser o centro desse projeto que o país andou para trás, perdeu espaço na economia internacional. Com efeito, a década de 80 foi marcada pelo curto prazo, pelo imediatismo ditado pela especulação financeira. Depois, no Governo Collor, a produção foi considerada a causa dos males deste país, classificado pelo Presidente como “produtor de carroças”. A punição viria pela forma irresponsável como foi feita a abertura da economia. No Governo atual, por sua vez, a produção ainda não entrou na agenda das prioridades nacionais. Temo que não entre tão cedo. Em síntese, há mais de 15 anos a produção deixou de ser o centro de um projeto nacional de desenvolvimento.
Um pouco do meu ceticismo, de achar que a produção não voltará a ser tão cedo o centro desse projeto, é função de várias evidências. A indústria, por exemplo, não está entre as prioridades. Já não estava entre as cinco prioridades do programa do Governo. Independente disso, não se ouve falar em industrialização, em fortalecimento da indústria brasileira, logo quando mais se precisa, dada a globalização da economia. A não ser premido pelas circunstâncias, em casos extremos como o da ameaça de crise no balanço do pagamento e depois de grandes estragos causados em determinado segmento pela concorrência desleal, agiu o governo em apoio a certos setores. No mais, a indústria está jogada à sua própria sorte.
A própria forma como está sendo feita a estabilização da economia evidencia o pouco interesse em ter a produção como centro do projeto de desenvolvimento. Como se sabe, a estabilização está estruturada em cima dos seguintes instrumentos: baixa ou nenhuma proteção tarifária e ausência de proteção não-tarifária em relação aos produtos importados; elevadas taxas de juros, entre as maiores do mundo; e câmbio sobrevalorizado. Ora, a combinação desses instrumentos, na dosagem em que os mesmos foram e vêm sendo empregados desde a entrada em vigor do Plano Real, é perversa para com a produção, colocando-a, no mínimo, na defensiva. Na realidade, é a combinação explosiva desses instrumentos a principal causa da perda de competitividade da empresa nacional, até porque aumenta desmesuradamente o custo Brasil. O que dizer das taxas de juros astronômicas que impedem a oferta de capital barato para as empresas nacionais? Ou do câmbio valorizado que empurra a relação câmbio/salário para níveis dos países desenvolvidos? Assim, ao dizer que a causa da perda de competitividade se deve à combinação dos aludidos instrumentos quero contestar com veemência os que apregoam que a incapacidade de competir da indústria nacional é fruto apenas de suas mazelas.
Trago à baila um exemplo, entre tantos outros, da combinação exagerada de alguns dos referidos instrumentos: por volta de setembro/outubro de 1994, reduziram-se as tarifas aduaneiras que, um pouco antes, já haviam sido reduzidas, e ao mesmo tempo valorizou-se o câmbio ao extremo, chegando cada dólar norte-americano a valer R$ 0,82. Não havia razão para tamanho exagero se o resultado do combate à inflação, como ressaltam economistas das mais variadas correntes de pensamento, seria certamente o mesmo com um câmbio menos valorizado. Fruto disso tudo: entre dezembro de 1993 e dezembro de 1995, as importações explodiram, duplicaram, chegaram a quase US$ 50 bilhões no ano passado. De posse desse número, não se pode descartar a ideia de que ao perseguir a estabilização estavam alguns dos formuladores e operadores do Plano Real querendo também o crescimento rápido das importações. Vale lembrar que um ou outro chegava a explicitar a necessidade do país passar a ter déficits comerciais de 3% do PIB, algo como quase US$ 20 bilhões. O fracasso do México foi a nossa salvação.
Com tamanho aumento das importações em tão pouco tempo, a desindustrialização aflorou naturalmente. Mas, a respeito disso alguns dos formuladores e operadores desse Plano têm um discurso pronto, bem ao estilo dos quem tem pouco apreço pela produção. Assim é que toda vez que uma empresa nacional acaba ou vende o seu controle para um grupo estrangeiro alegam que o que faltava era competência para competir. Quando procuram sofisticar a análise, têm a coragem de dizer que a incapacidade para competir advém do fato das empresas nacionais serem, em sua maioria, empresas familiares. Como estou convencido de que não se trata de má fé, julgo que, no mínimo, estão esquecidos do que é a estrutura de capital das empresas japonesas, coreanas (os chaebols são grupos familiares) e taiwanesas. Em vista disso tudo, não acredito que venham a fazer o mea culpa. Nunca vão admitir que exageraram na dosagem da combinação dos referidos instrumentos. Pois volto a afirmar que é essa dosagem excessiva a principal causa, hoje, da falta de competitividade da indústria nacional. Com ela, a indústria nacional não poderá sequer fazer os investimentos que precisa para manter-se em pé. Consequentemente, considerando o posicionamento de alguns desses formuladores e operadores do Plano Real, ao olhar para frente é fácil antever uma grande mortandade de empresas ou a venda de muitas delas para grupos estrangeiros. Muitas empresas nacionais, símbolos da etapa mais frutuosa de nossa industrialização, dificilmente escaparão. Também muitas que investem em tecnologia e que fizeram há muito tempo a sua inserção internacional, quando ainda não se discutia a globalização da economia. É bom ter presente que a maioria das cadeias produtivas já estão ocas, foi embora o miolo, formado por pequenos e médios fornecedores.
Abro um parêntesis, para não deixar dúvidas de que sou um defensor ardoroso da estabilização. Tampouco questiono os instrumentos utilizados, mas como estão sendo utilizados. Como empresário sei muito bem o que significou para a empresa brasileira a convivência com inflação alta.
Produção e Estabilização. Neste ponto, retomo a afirmação que fiz, de que há alternativas, tendo a produção como centro de um projeto de desenvolvimento. De pronto, cabe saber: é possível conciliar produção com estabilização? Em outros termos, é possível ter estabilização valorizando a produção, sendo a estabilização um meio e não um fim em sim mesmo? Responderia que sim, sem nenhum temor. Em termos do que deveria ser essa política de estabilização, seria recomendável um equilíbrio na dosagem dos instrumentos, em níveis bem diferentes dos atuais. Assim, seriam desejáveis juros mais baixos, câmbio tendendo à neutralidade e ao equilíbrio com as tarifas aduaneiras. É com essa combinação que aumentarão os investimentos estrangeiros produtivos e das empresas nacionais, sem prejuízo do combate à inflação. A realidade aponta para este caminho. Não há mistério. Caso contrário, quando se quiser apoiar algum setor será por meio de medidas compensatórias de custo muito elevado.
Um bom exemplo é o da indústria automobilística: fala-se em reinvestir e de novas marcas quererem instalar-se no Brasil justamente porque neste setor a tarifa aduaneira aumentou acentuadamente para compensar a valorização cambial, sem falar de outros incentivos que lhe foram concedidos. Seguramente, ainda que seja muito bom ouvir falar em investimentos nesse setor, não é este o caminho que se deve trilhar para se alcançar esse objetivo, até porque algumas das medidas tomadas sinalizam um retrocesso em matéria de política industrial. Fica aqui o alerta de que, a continuar essa política de estabilização, o país será obrigado a lançar mão de instrumentos compensatórios que são contraditórios com a própria estabilização, uma vez que, entre outras coisas, agravam o ajuste das contas públicas. E vejam que são os pretendentes a detentores do monopólio da modernidade que patrocinaram essas medidas.
O que se quer é uma política de estabilização com o equilíbrio ao qual me referi, que não aumentem os custos do ajuste, junto, no caso da indústria, com uma política industrial ativa, afirmativa sobre onde se quer chegar. Uma política de industrialização para valer. Enfim, uma política que permita à indústria fazer uma inserção internacional pró-ativa e não como está sendo feita, de forma passiva, que acaba gerando a substituição da produção local por importações. Com a globalização da economia, a inserção internacional tem que ser inquestionavelmente pró-ativa, a exemplo do que fazem os países em industrialização da Ásia. Tenho dito que a globalização é uma grande tempestade, e que com a atual estratégia industrial o Brasil não poderia ser candidato a tigre, nem mesmo a gato, quando muito à borboleta na tempestade. Nós e o restante da América Latina que, também, nem de longe persegue uma inserção internacional do tipo adotada no Sudeste da Ásia. Aliás, não é por outra razão que Brasil e América Latina adotam, para a estabilização de suas respectivas economias, os mesmos instrumentos, em dosagens semelhantes –– a não ser Chile e México, este depois da crise - os demais apresentam forte valorização cambial, taxas de juros elevadas e tarifas aduaneiras baixas ou nulas.
Para não ser uma borboleta na tempestade, é indispensável recolocar a produção como parte central de um projeto nacional. Tê-la como um dos principais objetivos, certos de que somente com o seu crescimento será possível o aumento do emprego – vale lembrar que não há emprego sem empresa – e do nível de renda e, consequentemente, contar com maior justiça social, através de melhor distribuição da renda. Coincidentemente, o país pôs de lado a discussão sobre distribuição de renda, quando a produção deixou de ser vista como central para o desenvolvimento nacional.
Tendo a produção como um dos objetivos centrais, os pontos imprescindíveis que deveriam compor as bases de um projeto nacional, tendo em vista uma inserção internacional pró-ativa, são os seguintes:
- Proteção ao mercado interno de forma adequada, ao ponto de, por um lado, ter as empresas nacionais sob pressão competitiva e, por outro, evitar a todo custo perdas por concorrência desleal;
- Luta agressiva pela conquista de market share internacional valendo-se para tanto de estratégias de apoio às exportações e de outras pertinentes, como por exemplo, ao investimento de empresas nacionais no exterior;
- Aumento exponencial do esforço no campo tecnológico;
- Colocação da educação em primeiro lugar - até porque sem ela, do ponto de vista da produção, não será possível sequer lidar com as tecnologias do conhecimento;
- Valorização do incremento da poupança nacional, para que se diminua o custo do capital e tenha-se um crescimento sustentável da produção e
- Por último, mas não menos importante, promover uma melhor distribuição regional da produção.
Para mim, com o objetivo definido, respaldado por esses pontos, se teria um bom começo, para discussão, de um projeto nacional.
Uma rápida olhadela nesse conjunto de pontos mostra o quanto tem de ser feito. São mais de 15 anos em que o país não deu quase nenhuma atenção à produção. Não é demais repetir que só é possível enfrentar o processo de globalização da economia com muita determinação e calcado em estratégias sofisticadas de inserção internacional em torno dos pontos relacionados.
A Política Externa. A consciência sobre o que é o processo de globalização da economia é importante para que o projeto seja realista. Neste sentido, as ressalvas do professor de Economia da Universidade de Stanford, Paul Krugman, nos lembram que as nações não competem entre si como empresas. Mais extremado, ele classifica a internacionalização da economia como uma besteira e pede para que, no mínimo, sejamos mais cautelosos e não nos precipitemos em julgar esse processo como uma panaceia. Entretanto, temos de atentar para algumas formas pelas quais o processo de globalização se manifesta. Uma delas é por meio da concentração de capital, mostrando um movimento de oligopolização em todos os setores da economia. Destaco outra que, ao contrário da anterior, marca como reação a ela sem, no entanto, se antepor. Tem a ver com a formação de blocos regionais, como o Mercosul.
Dito isso, me preocuparei em discutir as estratégias que devem representar os desdobramentos dos pontos que, a meu juízo, deveriam compor as bases de um projeto nacional. Faço isso com humildade, sem a pretensão de esgotar o tema. Começando pela proteção adequada ao mercado interno. No afã de punir a “indústria fabricante de carroças” e assumindo uma postura de liberal, da era da Sra. Thatcher, já há muito enterrada, o Governo Collor deu início à abertura da economia. O discurso tendencioso, logo assumido por boa parte da mídia, bastante festejado pelos vencidos de 50, pela aliança entre a burguesia nascente e o Estado, estava longe da racionalidade que um mundo complexo como o da globalização da economia pede.
De início, acenava para o consumidor com o melhor dos mundos, esquecendo-se que o consumidor, para ter este status, tem que ter emprego. Fez-se a abertura irresponsável a que me referi. Um dos resultados: mais de 600 mil empregos, na indústria, em São Paulo, foram perdidos, entre 1990 e 1993. Os resultados que os defensores dessa política gostam de mostrar são duvidosos, como por exemplo, o do aumento descomunal da produtividade. Ora, a produtividade - medida pela relação produção por trabalhador, aumentou muito mais por conta da desverticalização da produção e da substituição desta por importados, do que pela introdução de novas técnicas ou de pesados investimentos na indústria.
Numa inserção internacional proativa, a proteção ao mercado interno faz-se necessária, embora tenha de ser bem diferente daquela que imperava antes do Governo Collor, em que despontava uma economia extremamente fechada. Falamos em pressão competitiva. É ela que deve ser a base da combinação entre abertura da economia e o aumento da competitividade das empresas. Como fazer isto? Pelo equilíbrio entre câmbio e tarifa aduaneira: o câmbio sendo neutro e a tarifa procurando ser um fiel da balança, refletindo no máximo uma proteção justa, uma proteção que sirva, inclusive, para atrair investimentos. Duas observações com relação a este ponto. A primeira, de que não houve, ao contrário do que os formuladores da política econômica daquele Governo pretendiam, aumento de investimentos estrangeiros. Pelo simples fato de a tese defendida por eles ser, por princípio, equivocada, pois ninguém investe num país com fronteiras abertas e que, ao mesmo tempo, transmite a ideia da indústria não ser importante. A segunda, mais atual, de que os investimentos ora em profusão, mais do que atraídos pelo mercado, estão sendo atraídos pelo valor irrisório das empresas nacionais.
Adicionalmente, uma inserção internacional proativa pede políticas comercial e externa bem afinadas. O Brasil, de um lado, não pode ser ingênuo, a ponto de achar vantajoso não ter qualquer contencioso externo quando isto é inevitável, é da própria essência do comércio internacional. De outro, não pode negociar acordos regionais e internacionais fazendo apenas concessões.
A POLÍTICA DE DESENVOLVIMENTO INDUSTRIAL: O QUE É E O QUE REPRESENTA PARA O BRASIL
Abril de 2002
O Que É Política Industrial Na Atualidade? O tema da Política Industrial é polêmico e comporta diversas interpretações. Mas é possível defini-la como sendo conjunto coordenado de ações, envolvendo setor público e setor privado e visando ampliar a competitividade da indústria. O objetivo final é impulsionar o crescimento econômico e o emprego do setor industrial. Assim, a Política Industrial é um componente de uma estratégia de fortalecimento da indústria e parte indispensável de uma política de desenvolvimento, a qual, além do setor industrial, deve contemplar políticas para outros setores que compõem a economia.
A promoção da competitividade constitui o foco da Política Industrial praticada atualmente no mundo desenvolvido e em países que buscam promover seu desenvolvimento.
É importante fixar alguns pontos a respeito do tema da Política Industrial em sua concepção atual:
- A Política industrial não é um fim em si mesmo, mas, sim, um componente de uma política de desenvolvimento;
- A Política industrial, como política de promoção da competitividade, é indissociável da concorrência, da atualização tecnológica e do aumento da produtividade, não sendo seus objetivos criar e disseminar setores e empresas privilegiadas, ineficientes e que sobrevivem à sombra da proteção e do subsídio.
- A globalização torna necessária a renovação da competitividade em caráter permanente, razão pela qual, correspondentemente, a Política Industrial deve ter caráter permanente, sendo continuamente renovada.
- A Política industrial não se coloca como alternativa ou se contrapõe à execução de políticas e ao desenvolvimento dos demais setores da economia. A Política Industrial e o consequente desenvolvimento industrial constituem fatores adicionais de estímulo ao desenvolvimento da agricultura, dos serviços e das atividades financeiras.
- A política e o desenvolvimento industrial não são incompatíveis com a estabilidade inflacionária e o controle das contas públicas, como mostram as experiências de vários países que desfrutam de grande crescimento industrial e são praticantes de ativas políticas industriais.
As observações acima são pertinentes para qualquer país, particularmente para aqueles que promoveram abertura de sua economia e se engajaram nos fluxos mundiais de comércio, como o Brasil.
Para o Brasil, um desafio adicional se apresenta: somente com uma significativa ampliação da competitividade, poderá responder de forma positiva aos acordos de liberalização comercial cuja negociação estão em curso (ALCA, Mercosul-UE, nova rodada de liberalização do comércio mundial lançada recentemente pela OMC) e enfrentar o protecionismo internacional ainda presente nos dias de hoje, inclusive entre os países de economia desenvolvida. Isso confere maior urgência à execução de políticas que visam promover a competitividade no setor industrial.
Políticas “Horizontais” e Setoriais. As ações da Política Industrial podem ter como alvo os setores/cadeias produtivas (iniciativas verticais) e/ou a atividade industrial em geral, sem especificar setores/cadeias (iniciativas horizontais).
Para o IEDI, as medidas horizontais devem ser permanentes e, a princípio, as principais medidas na concepção de uma Política Industrial. Políticas setoriais/cadeias produtivas são complementares, transitórias e com objetivos específicos claramente definidos.
No Brasil, como em outros países em desenvolvimento, há graves lacunas na educação básica e superior, na infraestrutura e na pesquisa e desenvolvimento tecnológico. O custo de capital é excessivamente elevado, a estrutura tributária subtrai competitividade da produção nacional e o mercado de trabalho carece de uma maior flexibilidade.
Devem ser absolutamente prioritárias como medidas horizontais de Política Industrial:
- A ampliação dos investimentos em educação, infraestrutura e P&D,
- A redução das taxas de juros, o desenvolvimento do mercado de capitais e a adequação das fontes de financiamento existentes;
- A reforma tributária;
- A flexibilização do mercado de trabalho.
Como há um significativo atraso das políticas horizontais no Brasil, elas por si só, sendo bem implementadas, teriam um grande poder de impulsionar não só a competitividade industrial, como a produção e competitividade dos demais setores da economia.
A distinção entre políticas horizontais e políticas setoriais pode ser rígida demais para certos objetivos de política e não se mostrarem adequadas para servir como parâmetro exclusivo para uma Política Industrial.
Além do objetivo permanente de promoção da competitividade, Política Industrial é também perseguir objetivos particulares em torno aos quais os dois tipos de ações, de corte horizontal ou vertical, devem ser coordenados.
Muitos países adotam o procedimento de associar objetivos particulares ao objetivo geral de promover a competitividade, o que vem definindo a moderna concepção de Política Industrial. Naturalmente, cada país tem seus próprios objetivos e necessidades e, em torno a isso, cada estrutura um conjunto de ações e instrumentos de política horizontais e verticais ou setoriais, o que torna cada caso um caso particular de Política Industrial.
Assim, para ilustrar, em alguns países a grande ênfase no desenvolvimento tecnológico reflete a orientação por eles definida no sentido de conquistar ou manter a dianteira na corrida tecnológica. Em outros, a prioridade recai sobre a questão do emprego ou na exportação ou ainda na questão regional (desequilíbrios regionais ou regiões em declínio), meio ambiente, etc.
A propósito, devido a essa diversidade de objetivos, ênfases ou prioridades dos diversos países, a definição de Política Industrial foi perdendo a característica de ser geral, única e aplicável a qualquer situação ou país, o que explica, por exemplo, porque Política Industrial, que já foi sinônimo de proteção ou de substituição de importações, não mais possa ser caracterizada sob esses critérios.
Ao contrário das políticas de competitividade e das ações de corte horizontal, que devem ser permanentes, em todos os casos em que venham a ser executadas políticas setoriais, estas devem ter objetivos específicos claros e as ações devem ser temporárias (com prazo definido de duração), assim como devem ser bem definidos os eventuais incentivos concedidos e sua duração. Esse é o modelo geral adotado por vários países (cada um a seu modo) e que pode e deve ser seguido pelo Brasil.
Política Industrial e Objetivos de Desenvolvimento. O Brasil coleciona um grande número de objetivos de Política Industrial que contribuiriam para o desenvolvimento econômico e social – este, o objetivo último de uma Política Industrial, assim como de qualquer política pública.
Os objetivos de uma Política Industrial para o Brasil seriam:
- Criação no País de bases de produção de produtos de alto valor agregado destinados simultaneamente aos mercados interno (substituição competitiva de importações) e externo (aumento de exportações);
- Incentivo aos setores de base tecnológica, incluindo suas cadeias de insumos e componentes, bem como as atividades de Pesquisa & Desenvolvimento, nas quais são criadas e desenvolvidas as novas tecnologias;
- Desenvolvimento industrial regional com foco em ações que visam potencializar vocações regionais, dinamizar o emprego industrial em regiões de menor desenvolvimento ou em decadência industrial.
Em grande medida, a variedade de objetivos que podem ser perseguidos no caso do Brasil decorre de sua dimensão continental, grande população e diversidade regional. Países com essas características, para os quais não se aplica a especialização do ponto de vista industrial (mais propriamente essa especialização é pertinente a países de baixa população e relativamente pequena extensão territorial), não podem e não devem abrir mão de ter um setor industrial amplo e diversificado.
As economias continentais tendem a produzir em todos os segmentos da indústria, cada uma delas apresentando características próprias quanto aos segmentos em que têm liderança e competitividade a nível global.
Nos países mais desenvolvidos, as indústrias de maior nível tecnológico e de maior valor agregado apresentam elevada produtividade e alta competitividade. Isto confere a esses países condições de gerar rendas elevadas para sua população e os habilita a dispor de recursos para conceder subsídios e proteger o emprego nos segmentos não competitivos. Esses são, em geral, setores de menor valor agregado, nos quais é alta a competitividade de países em desenvolvimento.
Para os países continentais em desenvolvimento, que têm justificadas pretensões de ter uma indústria diversificada e dinâmica, como é o caso do Brasil, apresentam-se dois graves problemas:
- Nos segmentos industriais em que é maior a competitividade, é também mais acentuado o protecionismo nas economias mais avançadas e,
- Nos segmentos mais avançados, como os de maior valor agregado e intensidade tecnológica, em muitos casos nem sequer estão instalados os complexos industriais que permitiriam desenvolver esses segmentos com nível de competitividade internacional.
Para onde o Brasil deve orientar sua Política Industrial de corte setorial?
- Para os setores em que é maior a competitividade atual da indústria. Como nesses setores é também maior o protecionismo internacional, a Política Industrial nesse caso visa ampliar o acesso a mercados e a vantagem competitiva do produto nacional para melhor enfrentar o protecionismo.
- Sem prejuízo do desenvolvimento dos setores nos quais o Brasil já conquistou competitividade internacional, a Política Industrial deve contemplar o desenvolvimento e/ou a implantação no país dos complexos industriais de produtos com maior valor agregado e alto conteúdo tecnológico. Esses produtos apresentam maior dinamismo no mercado internacional e os complexos que os produzem geram salários elevados e melhor distribuição de renda na cadeia produtiva.
Outra característica a ser destacada no caso dos produtos de alta tecnologia é que eles participam cada vez mais de outras cadeias produtivas, razão pela qual a sua importância além de econômica é estratégica. Abrir mão de seu desenvolvimento no país é colocar em risco o desenvolvimento futuro das demais cadeias produtivas, como, para citar apenas um exemplo, a cadeia eletroeletrônica que participa dos complexos automotivo, equipamentos para escritório, e muitos outros.
A importância dos setores de alta tecnologia é ainda maior se considerarmos o desequilíbrio que atualmente causam na balança comercial brasileira: um montante superior a US$ 12 bilhões.
Política Industrial e Setor Externo. A observação acima remete a outro objetivo particular da Política Industrial aplicada ao Brasil. Reside na questão externa um grande desafio para a Política Industrial. Seguidamente, o setor externo da economia vem impondo limites ao crescimento interno devido a uma excessiva exposição da economia brasileira aos fluxos financeiros internacionais.
Esses fluxos se notabilizam pela excessiva instabilidade, particularmente quanto aos recursos direcionados aos países de economia emergente, o que em certas conjunturas pode restringir os recursos de financiamento e os fluxos de investimento direto. Para ilustrar essa característica dos fluxos internacionais de capitais na atual etapa de globalização, basta citar que o ingresso líquido de investimentos estrangeiros no Brasil, que em 2000 alcançou US$ 33 bilhões, no ano seguinte (2001) foi reduzido em US 10 bilhões, ou seja, para US$ 23 bilhões, uma queda de 30%.
A conjugação de ambos os fatores – a excessiva exposição da economia aos fluxos financeiros internacionais e a acentuada instabilidade desses fluxos a nível internacional – impôs sérias limitações ao crescimento brasileiro, como em 1995 (quando da crise do México), 1997 (crise da Ásia), 1998 (crise da Rússia), 1999 (a nossa própria crise) e 2001, com a sucessão de eventos externos ocorridos nesse ano (crises da Turquia e da Argentina, a retração da economia mundial, os atos terroristas), agravados por fatores internos, como a crise de energia.
Por isso, nos últimos seis anos o crescimento econômico brasileiro mostrou-se muito irregular e, na média, foi muito baixo (apenas 2,4% de crescimento médio anual do PIB e 1% para o PIB per capita). O desempenho industrial acompanhou esse padrão, resultando em uma taxa média de crescimento ainda inferior ao do PIB: 1,5%.
Considerados em conjunto, os fatores que definem a acentuada vulnerabilidade externa da economia brasileira determinaram uma dinâmica econômica na qual a incapacidade da economia crescer de forma sustentada soma-se, na média, um crescimento de longo prazo acentuadamente baixo.
Isso torna mais difícil solucionar os graves problemas econômicos e sociais brasileiros: a aguda concentração da renda, o desemprego e subemprego, a pobreza e os desequilíbrios regionais.
A Política Industrial voltada a dotar o setor externo de maior solidez e remover as restrições ao crescimento propõe-se a ampliar as exportações e incentivar a substituição competitiva de importações, de forma a tornar o balanço comercial significativamente superavitário, reduzindo a excessiva exposição externa da economia.
São condições de êxito desta política, a ampliação da exportação de bens manufaturados de maior valor agregado e a substituição competitiva de importações, vale dizer, a substituição por produção doméstica de bens que preservem um padrão de competitividade mundial.
O aumento das exportações e a produção competitiva interna de bens são as condições para que o País evite recuos em sua abertura e imprima maior velocidade ao crescimento do seu comércio exterior (exportações mais importações), sabidamente baixo para padrões internacionais.
A carência de capital e seu elevado custo no Brasil recomendam como medidas centrais dessa política a redução do custo de capital e a ampliação de prazos e redução dos custos dos financiamentos de longo prazo das linhas de financiamento existentes, além de ações para atrair investimentos domésticos e estrangeiros voltados, simultaneamente, a ampliar a base de exportações e à substituição competitiva de importações. No universo de economias denominadas emergentes há uma concorrência acirrada pela atração de investimentos que contribuam para o desenvolvimento do setor externo e a atualização tecnológica da indústria dessas economias. O Brasil está ausente desse processo.
Nessa questão, seguindo o exemplo de muitos países, como China, Coréia, Israel e Irlanda para citar apenas alguns exemplos, o Brasil poderia executar políticas de atração de investimentos internos e externos. Esse seria um ponto destacado em sua Política Industrial. O quadro a seguir (Anexo) resume os incentivos concedidos por economias emergentes para atrair investimentos com o objetivo de ampliar exportações e fomentar a produção doméstica de bens intensivos em tecnologia.
Convém esclarecer que na hipótese de que o Brasil venha a estruturar políticas de atração de investimentos, não há porque comprometer os orçamentos públicos com eventuais incentivos que vierem a ser concedidos, se esses forem vinculados exclusivamente aos resultados de novos investimentos, os quais, sendo realizados, ampliarão a renda e as transações tributáveis.
De outra parte, se os programas de financiamento e os incentivos forem estipulados com prazo definido de duração, seria neutralizado um dos possíveis e justificadamente criticados efeitos negativos de programas e políticas de incentivo, o de que perpetuam o incentivo, fomentando a ineficiência e a produção em bases não competitivas.
Política Industrial e Negociações Internacionais. Uma observação final é pertinente à relação entre a Política Industrial e as negociações internacionais em curso.
O fato relevante é que as negociações para a formação da ALCA, para o acordo Mercosul/UE, bem como nas negociações mais amplas no âmbito da OMC, não resultem na renúncia aos objetivos acima de política e de desenvolvimento industrial em troca de uma maior especialização industrial da economia brasileira, até porque nossa especialização relativa atual concentra-se em produtos de relativamente baixo valor agregado tecnológico.
Dada a abrangência dessas negociações e suas profundas repercussões sobre o futuro da economia e da indústria no Brasil, a recomendação é que o Congresso Nacional defina pontos estratégicos para os quais as negociações de acordos internacionais necessitariam de aprovação prévia por parte do mesmo Congresso Nacional como condição de aprovação dos acordos em seu conjunto. Seria o fast track brasileiro, cujo objetivo é assegurar que determinadas questões consideradas fundamentais ou estratégicas sejam resguardadas nas negociações. Do ponto de vista da indústria, os acordos internacionais deveriam servir para ampliar o acesso dos produtos brasileiros de alta competitividade internacional (casos, além de produtos agrícolas, dos produtos da agroindústria e de vários outros segmentos industriais) a mercados externos e não deveriam restringir a capacidade do Brasil de executar a política de desenvolvimento industrial nas linhas já observadas.
Em suma, a Política Industrial visa:
- Promover a competitividade da indústria;
- Ampliar acesso a mercados e a competitividade setorial dos segmentos industriais tradicionais;
- Fomentar o desenvolvimento dos complexos industriais de produtos com maior valor agregado e alto conteúdo tecnológico;
- Incentivar as atividades de P&D, a criação e o desenvolvimento de novas tecnologias;
- Aumentar as exportações e incentivar a substituição competitiva de importações, de forma a reduzir a excessiva exposição externa da economia.
Seus objetivos finais são: diversificar e fortalecer a indústria, aumentar o crescimento econômico e o emprego, além de contribuir para a redução das desigualdades regionais e de renda.
Anexo: incentivos para a atração de investimentos nas economias emergentes
Coréia do Sul
Zonas de Investimentos Estrangeiros (ZIE);
Atividades qualificadas para ingresso: indústria de transformação, negócios de alta tecnologia, serviços de apoio à indústria doméstica;
Isenção de 100% nos sete primeiros anos e 50% nos três anos seguintes no IR.
Taiwan
Parques industriais intensivos em ciência (science-based industrial park);
Isenção de imposto de renda corporativo por cinco anos;
Obs.: Incentivos para incremento de capital em indústrias intensivas em ciência incluem isenção de quatro anos no imposto de renda corporativo ou 15% de crédito no imposto de renda para custos de equipamento diretamente ligados à expansão da produção ou à provisão de serviços.
Malásia
Pioneer Status. Com a concessão do Status de Pioneiro, a empresa se torna parcialmente isenta do imposto de renda durante um período de cinco anos ficando obrigada a pagar apenas 30% de sua renda tributável.
Investment Tax Allowance (ITA).
China (TEDA)
Imposto de Renda das Empresas
Empresas de capital estrangeiro estabelecidas na TEDA voltadas para produção cujo período operacional exceda 10 anos estão aptas para isenção plena do imposto de renda no primeiro biênio e isenção de 50% do imposto de renda nos três anos subsequentes (resultando em alíquota de 7,5% do 3º ao 5º ano), a começar do primeiro ano em que a empresa aufere lucro.
No caso de empresas de alta tecnologia avançada, a isenção de 50% se estende por mais três anos (desde que a empresa permaneça com essa orientação).
No caso de empresas voltadas para exportação, após o referido período de benefícios, elas têm direito a uma alíquota reduzida de imposto de renda (10%, ou seja, 2/3 da alíquota normal na TEDA: 15%), desde que suas exportações perfaçam pelo menos 70% do valor de produção.
Índia
10 anos de isenção tributária equivalente a 100% dos lucros tributáveis durante os primeiros cinco anos e 30% dos lucros tributáveis para os cinco anos subsequentes. O incentivo vale para novos empreendimentos industriais localizados em estados ou distritos industrialmente atrasados; infraestrutura; na provisão de serviços de telecomunicação; na geração, transmissão e distribuição de energia; produção/ manufatura de artigos; ou a parques industriais.
Israel
Grant Path
A companhia com status de “Empresa Aprovada” tem direito a sete anos consecutivos de benefícios fiscais.
Em se tratando de “Empresa Aprovada” situada na zona de maior prioridade, a mesma tem direito à isenção tributária total por dois anos, resultando, portanto, em dois anos de isenção plena mais cinco anos de taxas reduzidas.
Caso a empresa conte com pelo menos 25% de investimento estrangeiro, a empresa está enquadrada na modalidade de 10 anos de benefícios fiscais.
Irlanda
Baixos impostos corporativos (alíquota de 10%) para a indústria, para determinadas atividades financeiras internacionais no Centro de Serviços Financeiros Internacional em Dublin e para uma vasta gama de atividades na Shannon Airport Zone. Para novos investidores, essa alíquota baixa só se estenderá até dezembro de 2002. (A limitação do incentivo vem ocorrendo em virtude de pressão da União Europeia.).
Isenção de impostos sobre lucros de filiais estrangeiras – essa modalidade de incentivo visa atrair headquarters regionais de multinacionais. Para sua concessão pelo Ministério da Fazenda irlandês é necessário que o empreendimento tenha substancial geração de empregos em território irlandês em função de novos investimentos. (Esse incentivo perdeu certa força em virtude de um tratado entre Estados Unidos e Irlanda, que reduz tais incentivos para o caso de empresas americanas).
A AGENDA DO DESENVOLVIMENTO
Agosto de 2010
Vetores do Desenvolvimento e as Potencialidades do Brasil. Delineada pelo IEDI desde a sua fundação há 20 anos, a visão de futuro para o Brasil, renovada para as próximas duas décadas é a de um país democrático com partidos políticos fortes com ideais definidos e em que a sociedade é participativa. É também a de um país inserido no mundo desenvolvido, constituindo-se em uma das cinco maiores economias do planeta. A fome e a miséria terão sido erradicadas como consequência do crescimento e da melhor distribuição de renda, sendo, por conseguinte, um país com um grande mercado interno. A qualidade de vida alcançará níveis comparados aos de países mais avançados nas áreas da educação, saúde, habitação, saneamento básico, alimentação, equilíbrio ecológico e segurança. O governo será ativo, mas de tamanho reduzido, eficiente e sua ação, voltada para os interesses coletivos. No campo econômico, a moeda estável dará sustentação ao crescimento. É um país em que todos os setores econômicos contribuem para o desenvolvimento, mas que tem em um setor industrial diversificado, competitivo e inovador o principal promotor desse processo.
A consolidação da estabilidade de preços e das contas públicas e a supressão da aguda vulnerabilidade externa da economia, associadas à evolução do acesso à educação, às mudanças demográficas nas duas últimas décadas, ao crescimento da renda básica da população, à redução das desigualdades sociais, à ampliação do crédito, à execução de programas de investimento em infraestrutura e às novas frentes de expansão do investimento no pré-sal, na habitação e na sustentabilidade, vêm ampliando o mercado interno brasileiro e os horizontes de investimentos voltados ao mercado doméstico. A crise mundial teve efeitos apenas parciais sobre esses processos, de forma que foram retomados o crescimento econômico e o dinamismo do investimento.
Desenvolvimento é concebido como um processo longo, no qual a economia apresenta um vigoroso crescimento, mas não apenas isso. É inseparável de avanços sociais na educação, na saúde, na distribuição da renda e nas condições de moradia e de vida da população. Pressupõe ainda a sustentabilidade do processo como um todo, vale dizer, a sua reprodução sem esbarrar em retrocessos ou limites como os ditados pela degradação ambiental. Em outras palavras, desenvolvimento consiste também em assegurar a trajetória de crescimento ambientalmente sustentável. Estimular a economia do conhecimento e fomentar a inovação empresarial são meios por meio dos quais os países ingressarão no desenvolvimento sustentável.
O Brasil dispõe de grande potencialidade em todas essas dimensões, ou seja, no crescimento econômico vigoroso, no avanço social e no desenvolvimento da inovação e da sustentabilidade. Há um grande reconhecimento internacional em torno dessas potencialidades do país, amparado em fatores, dentre outros, como:
- A capacidade da economia brasileira de superar graves adversidades, a exemplo dos impactos da crise econômica internacional, em razão da estabilidade macroeconômica e da acumulação de reservas internacionais;
- O desenvolvimento social e a dimensão do mercado interno;
- A pujança na produção de alimentos;
- A crescente autonomia na produção de energia e a perspectiva da grande riqueza gerada pelo pré-sal;
- A matriz energética e produção industrial “limpas” e apoiadas em fontes renováveis;
- A grande riqueza natural e ambiental representada pela floresta amazônica.
Em suma, apresentam-se fatores e oportunidades que há pelo menos três décadas não se faziam presentes, mas que agora dão ao país a possibilidade de formular uma estratégia própria para ampliar significativamente seu desenvolvimento econômico e social e, no horizonte de vinte anos, posicioná-lo na fronteira de uma economia desenvolvida. Essa estratégia envolve múltiplas políticas para alavancar o crescimento da economia, dar continuidade e impulsionar ainda mais o desenvolvimento social e incentivar a inovação e a sustentabilidade.
A Política de Desenvolvimento. A manutenção da estabilidade inflacionária, da solidez das contas públicas e das contas externas são condições para o desenvolvimento que se almeja. Preservados os dois últimos condicionantes por meio de políticas apropriadas de superávit primário do setor público, de endividamento público e de taxa de câmbio, serão crescentes as oportunidades para que a estabilidade inflacionária seja obtida com taxas de juros mais baixas. O país não pode deixar de aproveitar as oportunidades que se abrirão para a redução da taxa de juros, de forma a aproximá-la dos padrões internacionais. Esse é um fator de redução do spread bancário e do custo do crédito no País, mas é também condicionante da redução dos encargos de juros do setor público brasileiro, assim como de uma menor valorização da moeda nacional, além de representar um fator promotor do crédito de longo prazo e do desenvolvimento do mercado de capitais.
De longa data, o IEDI considera que a taxa de juros básica excessivamente elevada no País é determinante de distorções na economia, por meio do câmbio, da despesa pública, do custo do crédito e da atrofia do mercado de capitais. Um esforço fiscal no sentido de programar para o período do próximo governo uma redução dos gastos públicos como proporção do PIB – poupando desse esforço os gastos com programas sociais e os investimentos em infraestrutura – poderia colaborar para induzir a redução significativa da taxa de juros.
Não há como crescer mais e com maior qualidade a longo prazo sem uma elevação expressiva da taxa de investimento (atualmente de 18%) e sem a realização de maiores inversões em áreas de grande impacto na economia e na sociedade, como educação, infraestrutura e ciência, tecnologia e inovação. Por outro lado, o processo de crescimento não será potencializado e o País desperdiçará oportunidades se não utilizar integralmente a capacidade empresarial e de inovação de todos os setores econômicos envolvendo a agropecuária, a indústria e os serviços.
Assim como não há razão para que seja eleita uma especialização da economia, não há contradição entre o desenvolvimento industrial e o desenvolvimento da agropecuária e do setor mineral. Isso significa dizer que os incentivos para o maior crescimento econômico envolverão todos os setores. Estes, sem exceção, deverão merecer o apoio de políticas de investimento, infraestrutura, comércio exterior, inovação e sustentabilidade. No caso da indústria, como no caso dos demais macrossetores, há um amplo leque de segmentos competitivos. Tendo em vista os pontos acima, dentre os muitos temas associados a uma política em prol de um novo modelo brasileiro de desenvolvimento, devem ser ressaltados itens de decisiva relevância.
Passos importantes têm sido dados na melhoria da educação, no reaparelhamento da infraestrutura e nos investimentos e incentivos à ciência e tecnologia, mas ações muito mais enérgicas deverão ser tomadas em um prazo relativamente curto, como no espaço de um mandato presidencial, para que o país reúna as condições básicas indispensáveis ao desenvolvimento. Como mostram as experiências internacionais, educação, infraestrutura e desenvolvimento tecnológico são as bases do crescimento sustentado. Na educação em particular, o IEDI considera necessária uma verdadeira cruzada nacional em prol do tema, estabelecendo-se metas ambiciosas e investimentos maiores. Mesmo na hipótese de evolução muito maior do que foi até agora obtida na participação de investimentos privados nessas áreas, como é desejável, mais amplos recursos públicos terão de ser mobilizados.
Para que seja preservada a consistência macroeconômica, para que não se eleve a carga tributária e para abrigar os maiores investimentos que são requeridos nos orçamentos públicos sem sacrifício dos programas sociais, será necessário um grande esforço dos governos em todos os níveis para aumentar a eficiência dos gastos em custeio de forma a reduzir esses dispêndios como proporção do PIB e aumentar a poupança pública. Desse esforço espera-se também uma melhora significativa dos serviços prestados pelo Estado à população, além, como já foi observado, de uma decisiva contribuição para a redução da taxa de juros.
O IEDI vem defendendo a execução de políticas para melhorar a eficiência na gestão dos recursos públicos e, assim, promover uma progressiva redução dos gastos públicos em custeio como proporção do PIB. Uma reforma da previdência social é uma destacada sugestão dentro desse objetivo.
A Política Industrial e de Inovação. A política de desenvolvimento deve servir de eixo orientador das políticas voltadas à indústria e aos serviços. Formulada em 2008, a Política de Desenvolvimento Produtivo (PDP) vem sendo criticada, porque com ela não se construiu uma política industrial ativa no sentido da formação de capacitações novas para a economia brasileira. O IEDI entende que a PDP requer aperfeiçoamentos, mas considera positivo o avanço representado por ela para a formulação de uma política de desenvolvimento brasileiro. Além disso, acredita que a construção de uma política industrial ativa constitui um passo que a maturidade alcançada pelo país e por suas instituições voltadas à promoção do desenvolvimento já permitem dar.
Isso significa que deve haver um grande debate para a definição de quais serão as potencialidades que o Brasil identificará na indústria e nos serviços de qualidade capazes de permitir sua inserção como um polo mundial de dinamismo nesses setores. A cadeia do petróleo e os novos negócios trazidos por uma economia sustentável, dentre outros, podem se constituir em fronteiras e prioridades para uma revisão da política industrial.
Os países de maior sucesso industrial, além de definirem corretamente suas apostas, direcionaram as empresas para a inovação e a conquista de mercados externos. Ou seja, inovar e internacionalizar foram dois lados da mesma moeda nas políticas dos países que, de forma mais rápida e intensa, promoveram o desenvolvimento nos últimos 50 anos. Os países asiáticos estiveram e estão na vanguarda desse processo. Na visão do IEDI, esses dois outros objetivos deveriam merecer prioridade ainda maior do que já tiveram na formulação original da política de desenvolvimento.
No último decênio, houve significativa evolução nos mecanismos de apoio à P&D empresarial e aumentaram o apoio financeiro e o incentivo à inovação. A despeito de avanços recentes relevantes, é sabido, no entanto, que há um grande atraso na inovação das empresas brasileiras que precisa ser revertido. O IEDI avaliou esse tema decisivo por meio de vários estudos. Eles mostram que será necessária uma ampliação dos incentivos à inovação. Os recursos atuais concentram-se excessivamente na Lei da Informática, dando uma falsa impressão de que o Brasil dispõe de mecanismos e montante de recursos nessa área em linha com países desenvolvidos. O entendimento do IEDI é que a inovação será decisiva para ampliar o potencial de crescimento e tornar sustentáveis as trajetórias de aumento da renda e redução da desigualdade.
Oportunidades e Ameaças do Pré-sal. Dentre as potencialidades emergentes de crescimento econômico do Brasil, encontra-se a exploração da grande riqueza petrolífera estimada para o pré-sal e as atividades a ela associadas no fornecimento de serviços e equipamentos e no refino e industrialização do petróleo. Se o Brasil não for capaz de desenvolver a indústria de bens de capital, a indústria naval, os segmentos de prestação de serviços e a atividade de refino e de industrialização associados ao petróleo, deixará escapar um vetor extraordinário de crescimento. Para capturar os fatores de dinamismo do pré-sal será necessário melhorar rapidamente os fatores de competitividade das empresas desses setores, assim como a competitividade sistêmica do país.
Por outro lado, a médio e longo prazos, a nova riqueza carrega consigo a ameaça de gerar um impacto tão forte na economia que pode anular outras iniciativas ou atividades existentes, especialmente no setor industrial. Essa ameaça pode ser neutralizada, mas será necessária a formação, pelo setor público brasileiro, de uma elevada poupança com os recursos gerados pela nova riqueza. Sua utilização deverá se dar preferencialmente em aplicações no exterior para evitar a contaminação da taxa de câmbio e a consequente apreciação da já valorizada moeda nacional.
Em um modelo que pode ser considerado o mais indicado para a exploração de uma riqueza natural finita e cujos benefícios devem ser estendidos para as gerações futuras, a renda proveniente da aplicação dos recursos da nova riqueza – e não os fluxos correntes de impostos e royalties arrecadados pelos governos – é que deveria servir de base à execução dos programas de desenvolvimento social e de P&D, os quais devem ser eleitos como destinos prioritários das aplicações dos recursos públicos do pré-sal. Uma recomendação do IEDI é que os recursos da riqueza petrolífera sirvam para desenvolver tecnologias e financiar investimentos para promover fontes renováveis de energia limpa e incentivar a economia de baixo carbono.
Sustentabilidade. A questão da sustentabilidade está sendo vista pelas entidades empresariais como parte inseparável do desenvolvimento e essa é a visão do IEDI. Dada a sua condição de ter matriz energética e indústria “limpas” e deter o maior ativo natural do mundo, que é a Amazônia, o Brasil deve adotar a sustentabilidade como condição e alavanca para o seu desenvolvimento econômico. O País também deve se notabilizar por uma liderança internacional nesse processo. Do ponto de vista da política de desenvolvimento, os novos negócios gerados pela economia sustentável podem se constituir em fronteira de prioridade.
Nesse sentido, o IEDI vem elaborando estudos sobre as potencialidades de negócios gerados pela economia de baixo carbono e os mecanismos que outros países adotam para promovê-la. Com base nesses estudos que analisam experiências de países como EUA, Japão, França, Espanha, Coréia do Sul, China, Índia, além do Brasil, várias sugestões podem ser apresentadas em prol de uma agenda de incentivos brasileiros à economia verde. Também é preocupação do Instituto a definição de marcos regulatórios que procurem reduzir atritos e tornem mais compatíveis os objetivos de desenvolvimento econômico e de preservação ambiental.
Competitividade Sistêmica e Políticas Microeconômicas. O tema da competitividade da economia brasileira ganha um realce especial no contexto da grande capacidade excedente de produção mundial nos setores industriais, provocada pela crise internacional e pela disputa por posições comerciais entre países a partir de desvalorizações competitivas, o que acentua enormemente a concorrência por conquistas de mercados. O tema da ampliação da competitividade da produção nacional vem preocupando o IEDI desde longa data, mas a necessidade de solução abrangente e rápida passa a ser ainda maior, porque, tendo em vista os pontos acima destacados, os setores da economia nacional estão sendo chamados a dois desafios de grande envergadura: o desafio da concorrência externa e, no plano interno, o desafio da produção doméstica tornar-se capaz de atender à demanda de consumo corrente e aos vultosos investimentos em habitação, infraestrutura e indústria de petróleo.
Como remover ou minimizar os fatores que atualmente tanto restringem a competitividade sistêmica da economia brasileira (acesso e custo do crédito, tributação elevada e inadequada, encargos excessivos sobre a folha de pagamento, qualidade e custo de infraestrutura, burocracia, segurança jurídica, etc.) constitui um eixo decisivo de uma política de desenvolvimento. Não poderiam estar ausentes os temas abaixo:
- Reforma tributária – A reforma tributária precisa ser retomada em seus objetivos de simplificar o sistema fiscal e desonerar de forma efetiva os investimentos, as exportações e a folha de salários. Para promover e conferir maior competitividade exportadora aos bens de maior valor agregado, a reforma deve premiar ainda a agregação de valor nas cadeias de produção. Insere-se no tema da reforma tributária o objetivo de reduzir significativamente o hoje muito elevado encargo previdenciário sobre a folha de salários, o que retira competitividade dos setores intensivos em trabalho e impede um crescimento ainda maior do emprego industrial.
- Custo do crédito – Do ponto de vista do IEDI, é muito importante a formulação de uma política com alcance de médio e longo prazo para reduzir o excessivo custo do crédito vigente no Brasil, em seus vários determinantes, como tributos, recolhimentos compulsórios, custo de intermediação, inadimplência, etc. O nível atual do custo do crédito, um dos maiores em todo o mundo, concorre para retirar competitividade do produto nacional relativamente ao produzido no exterior e encarece excessivamente os preços para o consumidor dos bens e serviços, inibindo o consumo.
- Infraestrutura – O IEDI considera um avanço a concepção de programas voltados ao desenvolvimento da infraestrutura, como é o caso do PAC (Programa de Aceleração do Crescimento), e avalia como pertinente sua ampliação. Vê a necessidade de aperfeiçoamentos complementares em temas correlatos, como: a) uma parceria mais ampla com o setor privado nos investimentos de infraestrutura; b) ações para a formação de bancos de projetos de longo prazo no país; c) incentivos ao desenvolvimento dos sistemas de planejamento em todos os níveis de governo, mas especialmente nos níveis estadual e municipal; d) reforço e valorização das agências reguladoras.
Associada às medidas para ampliar a competitividade e à execução das políticas macroeconômicas, uma ampla ação voltada ao aperfeiçoamento da regulação no país poderia ter grande impacto positivo para a economia e para a população. Políticas nesse campo envolvem uma diversidade de instâncias governamentais e de normas legais, como nas áreas ambiental, florestal, regulação de portos e de infraestrutura, acesso ao crédito e a incentivos, micro e pequenas empresas, dentre muitos outros exemplos. Para serem efetivas, deveriam estar subordinadas diretamente à Presidência da República.
Uma política com essa vertente deveria, antes de tudo, elaborar um inventário dos “gargalos” de natureza regulatória existentes no país. Seus principais objetivos devem ser a redução da insegurança regulatória e do risco jurídico e a remoção de obstáculos para o empreendedorismo, o investimento e a inovação. Uma eficaz política na área regulatória em si seria capaz de contribuir de forma importante para o aumento da produtividade da economia.
Câmbio, Setor Externo e Financiamento. É fundamental que os esforços de uma política de competitividade, de melhora da regulação e de promoção da inovação não sejam abortados por uma excessiva valorização da moeda e pelo retorno de crises de financiamento externo motivadas por déficits elevados em transações correntes. Como é sabido, ambos os problemas apresentam-se com enorme gravidade. A forte valorização do Real tem sido a mesma do período pós-crise mundial. No caso dos déficits em transações correntes, estes já tendiam a avolumarem-se antes da crise internacional e na atualidade retomam a perspectiva de aceleração.
O Brasil dispõe de elevadas reservas internacionais que afiançaram a solidez do setor externo durante a crise internacional, mas o déficit volumoso em transações correntes se constitui em um risco de retorno da vulnerabilidade externa dentro de alguns anos, antes que os projetos do pré-sal tenham oportunidade de amadurecerem. Essa é uma razão a mais para se perseguir meios para que a taxa de câmbio não se perpetue em patamar sobrevalorizado, tornando ainda mais necessário os esforços macroeconômicos de redução da taxa de juros.
Os países que contam com um mercado interno de porte têm uma vantagem própria para alavancar o crescimento se lograrem agregar o setor externo como fonte de crescimento. Ou seja, o segredo da promoção do desenvolvimento em um país emergente como o Brasil, que tem dimensões continentais, não está em basear sua estratégia de desenvolvimento somente no mercado interno – muito embora este possa ser o alicerce fundamental da expansão econômica – mas, sim, em duplicar as fontes de dinamismo, incluindo o mercado externo. Por isso, o País deve procurar abrir caminhos de exportação para além dos canais que já dispõe e que devem ser ampliados nos segmentos de produtos básicos.
Esse objetivo remete à necessidade de o País passar a ter de fato uma política de exportação como parte integrante de uma política de desenvolvimento industrial, consistindo nas seguintes diretrizes básicas: a) criação de uma agência de comércio exterior ligada à Presidência da República e de um Eximbank, observando-se que esta última iniciativa foi anunciada pelo governo em 2010; b) priorização de acordos bilaterais que possam beneficiar a abertura de mercados para produtos industriais; c) revisão do Mercosul, buscando fortalecê-lo, já que é um mercado relevante para a colocação de produtos industriais brasileiros; d) política de investimentos em infraestrutura, de financiamento do comércio exterior e incentivos à maior integração produtiva na América do Sul.
A política de desenvolvimento pode esbarrar no problema do financiamento. Precisa ser salientado que o Brasil não conta com fontes que outros países desenvolvidos e emergentes têm para financiar os investimentos. Não dispõe de crédito de longo prazo do sistema bancário doméstico e o mercado de capitais não é parte relevante do financiamento empresarial, salvo em determinados segmentos. Além da geração própria de recursos, resta a fonte externa e os fundos dos órgãos oficiais de crédito, destacadamente o BNDES.
Nesse sentido, um tema decisivo da política de desenvolvimento consiste em identificar ações e incentivos que possibilitem antecipar e intensificar o estabelecimento de fontes de financiamentos de longo prazo nas áreas do crédito bancário e do mercado de capitais. Tais desenvolvimentos complementariam a fonte externa de financiamento, assim como a fonte oficial. Embora com menor preponderância no financiamento global, restará amplo e decisivo espaço para os mecanismos públicos de financiamento que têm papel destacado na estratégia de desenvolvimento do país e como mecanismo anticíclico.