Carta IEDI
Ciência, Tecnologia e Inovação no Pós-crise
A recuperação da economia mundial tem se mostrado moderada e desigual. Dificuldades estruturais na Europa, forte endividamento público japonês e incertezas sobre os impactos da normalização da política monetária americana sobre a aceleração da economia dos EUA comprometem o desempenho dos países da OCDE (Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico). A desaceleração a partir de 2013 dos países do BRICS (Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul), especialmente da China, também contribui para o incerto panorama mundial. Para 2014 e 2015, a OCDE projeta um crescimento mundial de 3,5% e 3,9%, respectivamente, liderado por países não pertencentes à Organização. Diante desse cenário, os gastos em Pesquisa e Desenvolvimento (P&D), que vinham se recuperando a partir de 2010, apresentaram inflexão em 2012, condicionados pela desaceleração da parcela privada desse tipo de gasto e pela estabilização da parcela pública em patamar inferior àquele verificado antes da crise. Segundo o OECD Science, Technology and Industry Outlook 2014, que é o objeto dessa resenha, as atividades de Ciência, Tecnologia e Inovação (CTI) devem crescer apenas moderadamente nos próximos anos.
O aprofundamento da crise internacional impactou negativamente os gastos em P&D das empresas dos países da OCDE, que tiveram queda de 4,2% em 2009, ainda que tais gastos tenham se mostrado mais resilientes do que outros investimentos, como em máquinas, equipamentos, construções etc. Em 2012, contudo, com o apoio da ampliação de políticas de isenção fiscal, os gastos com P&D das empresas dos países da OCDE já tinham superado o patamar pré-2007. As empresas com maiores investimentos em P&D ampliaram seus esforços na área em 6,2%, em 2012, mesmo diante de um contexto mundial de desaceleração das vendas e queda dos lucros operacionais, o que reflete a importância da estratégica que essas empresas conferem a seus investimentos em P&D, inclusive em tempos de incerteza. Apesar desse comportamento para as empresas mais intensivas em P&D, o cenário econômico de 2012 levou à desaceleração dos investimentos em P&D para o conjunto das empresas.
Já os investimentos em P&D realizados pelo setor público aceleraram-se em 2009 (+4,6%), assumindo um comportamento anticíclico. Em 2010, a expansão desses gastos pelo setor público continuou bastante superior ao privado (3,2% contra apenas 0,6%). O episódio demonstra o comprometimento do setor público dos países da OCDE com o desenvolvimento das atividades de CTI. A partir de 2010, contudo, o crescimento do volume de recursos públicos se desacelerou, para em 2012, se estabilizar. Pressões orçamentárias estão na origem desse movimento. Em vários países da OCDE os orçamentos em P&D sofreram estagnação ou redução, os salários de professores universitários foram congelados e cortes no orçamento de educação foram realizados por metade dos países.
Diante disso, muitos países vêm buscando aumentar a eficiência de seus gastos em P&D, por meio de maior concentração de recursos financeiros e coordenação de projetos, criação ou fortalecimento de instrumentos de avaliação do desempenho de universidades e institutos de pesquisa e da eficácia do apoio do setor público ao P&D das empresas e do incentivo a parcerias público-privadas.
As áreas privilegiadas pelas políticas de CTI estão relacionadas aos principais desafios enfrentados pelas sociedades contemporâneas, como a preservação do meio ambiente, especialmente as agendas de energia renovável e mudanças climáticas, os impactos socioeconômicos do envelhecimento das populações, mais iminente nos países da OCDE, e a desigualdade social. A OCDE acredita que a inovação terá um papel central no equacionamento dessas questões.
O OECD Science, Technology and Industry Outlook 2014 também chama atenção para a crescente internacionalização dos processos de inovação, conduzida, sobretudo, pelas empresas multinacionais, mas também pela difusão de parcerias e acordos de cooperação entre universidades de diferentes países. A internacionalização dos sistemas nacionais de inovação permite que os países se integrem em elos de maior valor agregado das cadeias globais de valor, criando melhores condições de crescimento e desenvolvimento econômico.
Ciência, Tecnologia e Inovação no Pós-crise. A economia mundial tem se recuperado lentamente depois de 2011, resultado de trajetórias de crescimento contrastantes entre os países. A aceleração recente da economia americana (1,9%, em 2013) sinaliza o retorno ao crescimento da economia global, mas a normalização da política monetária do Federal Reserve cria incertezas sobre a sustentabilidade do crescimento dos EUA. O elevado estoque de dívida pública impõe constrangimentos ao maior dinamismo também da economia japonesa (1,5%, em 2013). Tampouco a União Europeia deve contribuir com maiores taxas de crescimento, uma vez que problemas estruturais continuam à espera de equacionamento e que as economias dos países do centro e do sul do continente ainda estão deprimidas, devendo crescer menos de 2% nos próximos dois anos. Mesmo os países mais dinâmicos da OCDE, como Chile, Israel, Coreia e Turquia, que cresceram mais de 2,5%, em 2013, continuam a apresentar um desempenho aquém do verificado antes da crise. Entre os emergentes, a desaceleração do BRICS (Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul) a partir de 2013 explica, em boa medida, o ritmo de recuperação mundial mais lento do que o anteriormente previsto.
Para 2014 e 2015, a OCDE projeta um crescimento mundial de 3,5% e 3,9%, respectivamente, liderado por países não pertencentes à Organização que, em função da China, devem crescer, em seu agregado, 5,0% e 5,3% nesses anos. A expectativa é que os países da OCDE cresçam 2,4% e 2,8% em 2014 e 2015.
Diante desse cenário, os gastos em Pesquisa e Desenvolvimento (P&D), que vinham se recuperando a partir de 2010, apresentaram inflexão em 2012, condicionados pela desaceleração da parcela privada desse tipo de gasto e pela estabilização da parcela pública em patamar inferior àquele verificado antes da crise. A expectativa da OCDE é que as atividades de Ciência, Tecnologia e Inovação (CTI) cresçam apenas moderadamente nos próximos anos.
Investimentos Privados em P&D: Resiliência e Recuperação com Apoio do Setor Público. O aprofundamento da crise internacional impactou negativamente os gastos em P&D das empresas dos países da OCDE, que tiveram queda de 4,2% em 2009. Entretanto, é verdade que os investimentos intensivos em conhecimento, como aqueles em P&D e em ativos intangíveis (softwares, por exemplo), mostraram-se mais resilientes do que outros tipos de investimentos empresariais. A título de comparação, a queda do investimento em máquinas e equipamentos (exceto transporte) foi de 15,4%, em 2009; enquanto o investimento em estruturas físicas e transporte caiu 12,1% no mesmo período.
Em 2012, contudo, os gastos com P&D das empresas dos países da OCDE já tinham superado o patamar pré-2007, somando cerca de US$ 752 bilhões (68% do total despendido em P&D nesses países). As empresas americanas foram responsáveis pela maior parte desses investimentos (42%), seguidas pelas empresas da União Europeia (28%) e do Japão (15%). Entre os países não pertencentes à OCDE, chama atenção o volume de investimentos das empresas chinesas, que chegou a US$ 224 bilhões, cerca de 30% do valor investido pelo total das empresas da OCDE.
Segundo pesquisa realizada pela União Europeia (EU Industrial R&D Scoreboard), as empresas com maiores investimentos em P&D ampliaram seus esforços na área em 6,2%, em 2012, mesmo diante de um contexto mundial de desaceleração das vendas (4,2% em 2012 frente a 9,9% em 2011) e queda dos lucros operacionais (-10,1%). Isso reflete a importância estratégica que as empresas conferem a seus investimentos em P&D, inclusive em tempos de incerteza.
O desempenho recente das empresas da OCDE vem sendo liderado pelas empresas americanas, cujos investimentos em P&D já retornaram ao patamar anterior à crise. No caso das empresas da União Europeia, a situação tem melhorado gradualmente, ainda que a queda do gasto privado em pesquisa em 2012 indique que a recuperação pode não ser de fato robusta. Já as empresas japonesas enfrentam dificuldades para recuperar seus investimentos em P&D, sendo, por essa razão, ultrapassadas pelo volume expressivo de recursos direcionados a essas atividades pelas empresas chinesas. A China ocupa, desde 2009, a segunda colocação no ranking internacional em pesquisa industrial, lugar ocupado anteriormente pelo Japão.
Além da China, Taiwan, Coreia, Holanda, Irlanda, Hungria, Eslovênia e Estônia têm obtido sucesso em ampliar seus gastos privados em P&D, que, como proporção do PIB, já ultrapassavam, em 2012, o patamar verificado em 2007. Os países que encontram maior dificuldade em atingir os níveis anteriores desse tipo de gasto são Israel, Cingapura, Luxemburgo, Canadá e, em menor medida, África do Sul.
Ainda que as empresas respondam pela maior parte dos investimentos em P&D dos países da OCDE, tem-se testemunhado, desde 2006, a ampliação do apoio do setor público a esse tipo de investimento privado, o que contribuiu, inclusive, para sua resiliência no período de crise. O financiamento público de P&D realizado pelas empresas tem privilegiado arranjos tributários cada vez mais generosos, uma vez que organizações internacionais, tais como a Organização Mundial do Comércio (OMC) e a União Europeia (UE), impõem limites ao volume de recursos disponibilizados como ajuda direta (subsídios, empréstimos, transferências a fundo perdido, etc).
Em muitos casos, as empresas, especialmente as grandes, são capazes de combinar instrumentos diretos e indiretos de apoio público de forma a somar recursos da ordem de 10% a 20% de seus investimentos totais em P&D. França, Canadá e Hungria têm os arranjos mais atrativos às empresas, que são capazes de obter apoio público de mais de 25% de seus gastos em P&D. Dinamarca, Japão e Itália proporcionam os arranjos menos generosos (menos de 10% dos gastos privados). Os países em que o apoio público mais avançou desde 2006 foram Bélgica, França e Canadá. Ainda que nem todos contem com mecanismos de isenção fiscal sobre gastos em P&D, 27 países da OCDE declararam disponibilizar tais mecanismos de apoio em 2011, mais do que o dobro do número de países em 1995. Em 2011, mais de 1/3 do apoio público total ao P&D das empresas assumiu a forma de incentivos fiscais, podendo chegar à metade do total se forem excluídos os contratos de suporte direto do Departamento de Defesa dos EUA. Os instrumentos fiscais de apoio indireto são os principais meios de suporte do financiamento para o P&D das empresas na Austrália, Bélgica (governo central), França, África do Sul e EUA. A Holanda fez das isenções fiscais seu principal instrumento de política industrial, com foco em setores de ponta.
O ganho de importância das isenções fiscais como forma de suporte público às atividades de P&D das empresas veio acompanhado de outras tendências, como a simplificação do processo de obtenção da isenção, maior generosidade, por meio de aumentos das taxas de isenção, e a acessibilidade a um conjunto mais amplo de empresas, especialmente em função da elevação ou extinção de tetos impostos a gastos elegíveis ou ao volume total de isenção. Ademais, os programas de isenção fiscal têm sido gradualmente redesenhados de forma a lhes direcionar para falhas de mercado específicas, um conjunto de empresas particular (sobretudo, pequenas e médias empresas) ou determinados tipos de P&D.
Em diversos países, contudo, instrumentos de apoio direto, como empréstimos, compras governamentais e subsídios, continuam sendo majoritários. É o caso de Israel, Suécia, Áustria, Alemanha, Nova Zelândia, Finlândia, Itália, Brasil, entre outros. Para esse conjunto de instrumentos, a OCDE tem verificado a adoção de medidas que os tornem mais simples e mais market friendly, encorajando a competição das empresas na obtenção de apoio público. Por exemplo, a Finlândia concentrou o financiamento de empresas jovens de rápido crescimento em apenas uma agência (Tekes). A Nova Zelândia criou a Callaghan Innovation para reunir várias iniciativas além do financiamento de P&D, permitindo que as empresas se direcionem a apenas uma instituição. A Noruega, por sua vez, adotou um novo sistema de tecnologia de informação que simplifica a submissão de pedido de apoio ao programa Skattefunn R&D e padronizou as exigências para que as empresas obtivessem subsídios.
Condições especiais para a concessão de empréstimos vinculados a investimentos em P&D também constituem um instrumento importante de apoio público, especialmente a pequenas e médias empresas. Recentemente, muitos países têm ido além, criando formas não convencionais de financiamento por meio de empréstimos. É o caso do Reino Unido que criou o British Business Bank, um novo banco de desenvolvimento que irá gerir o Enterprise Finance Garantee para pequenas e médias empresas, além de programas que buscam fortalecer mecanismos de financiamento não bancário (Business Finance Partnership, por exemplo, criado em 2011, com orçamento de £ 1,2 bilhões). Em 2012, a França também criou seu Banque Publique d’Investissement (BPI) para apoiar a inovação e transferência de tecnologia das empresas e prover seed capital e garantias de empréstimos.
A China destaca-se por ser o único país analisado pelo STI Outlook da OCDE a ter o financiamento de capital como o principal instrumento de apoio público às atividades P&D de suas empresas. Ainda assim, desde o aprofundamento da crise, outros países têm desenvolvimento esse tipo de instrumento, como forma de contrarrestar a aversão a riscos dos investidores privados. Nessa direção, em 2013, o Canadá criou o Venture Capital Action Plan e a Alemanha, o Investment Grant for Business Angels; a Turquia passou a contar com o TÜB TAK 1514 Progamme e o Reino Unido com o Venture Capital Catalyst Fund.
Investimento Público em P&D: Crescimento Restringido pela Consolidação Fiscal. Os gastos em P&D realizados pelo setor público – que tem em universidades e institutos públicos de pesquisa seus principais agentes – são complementares àqueles feitos pelas empresas. Enquanto os esforços das empresas estão canalizados para a criação de novos produtos, materiais e técnicas, concentrando-se, assim, em pesquisa aplicada e desenvolvimento experimental, as instituições públicas dedicam-se, sobretudo, à pesquisa básica. Assim, ainda que o setor público responda por menos de 30% dos gastos totais em P&D dos países da OCDE, é responsável por mais de ¾ da pesquisa básica. Apesar de preponderante, existem diferenças nacionais importantes quanto ao peso do setor público na pesquisa básica, sendo os casos extremos a Coreia, com apenas 42%, e a China, com 98% (dados de 2011).
A forte presença do setor público em pesquisa básica explica-se por sua capacidade de comprometer-se a longo prazo com linhas de pesquisa sujeitas a forte incerteza sobre seus resultados e a aplicações práticas não visualizáveis. Provêm, todavia, desse tipo de pesquisas conhecimentos revolucionários, capazes de redefinir as fronteiras do conhecimento. Ademais, os investimentos públicos também permitem que as atividades de CTI se ocupem do atendimento de necessidades de interesse social, como nas áreas de defesa, saúde, energia e conservação ambiental, em que há incentivos insuficientes para estimular o interesse privado. Universidades e institutos públicos de pesquisa também podem atrair empresas intensivas em P&D de maneira a ampliar a capacidade de inovação de uma determinada região ou de um país.
A crise internacional mostrou que os investimentos públicos em P&D também têm uma função anticíclica. Além da ampliação do apoio público ao P&D das empresas, o crescimento desses investimentos realizados por universidades e institutos públicos de pesquisa acelerou-se entre 2007 e 2009. Em 2009, enquanto P&D das empresas caia 4,2%, o setor público elevava em 4,6% os seus gastos em P&D. Novamente, em 2010, a expansão desses gastos pelo setor público foi bastante superior ao privado: 3,2% contra apenas 0,6%. O episódio demonstra o comprometimento do setor público dos países da OCDE com o desenvolvimento das atividades de CTI; o que, nas últimas duas décadas, vem se expressando em taxas de crescimento dos gastos públicos em P&D superiores ao crescimento do PIB.
Em função desse movimento anticíclico, o volume de investimentos públicos em P&D para o conjunto dos países da OCDE (0,71% do PIB) encontrava-se, em 2012, em um patamar superior àquele de antes da crise (0,64% do PIB, em 2007). O mesmo pode ser verificado para a maioria dos países, à exceção de Israel, Canadá, Hungria, Chile e, em menor medida, do Reino Unido.
As universidades continuaram ganhando importância frente aos institutos públicos de pesquisa, uma tendência verificada desde meados dos anos 1980 nos países da OCDE. Em 2012, os gastos em P&D das universidades somaram 0,43% do PIB dos países da OCDE, superior à soma despendida pelos institutos públicos, de 0,28% do PIB. Uma importante razão para esse movimento tem sido o papel de ensino desenvolvido nas universidades, bem como dos conhecimentos e das habilidades incorporados nos recursos humanos que o sistema universitário de pesquisa dispõe.
A partir de 2010, o crescimento do volume de recursos direcionados pelo setor público ao P&D tem se desacelerado, para em 2012, se estabilizar. Pressões orçamentárias estão na origem desse movimento e tem afetado negativamente, especialmente, os países europeus, mas também os EUA. Em vários países da OCDE os orçamentos em P&D sofreram estagnação ou redução, os salários de professores universitários foram congelados e cortes no orçamento de educação foram realizados pela metade dos países.
Diante desse cenário, a OCDE verificou que muitos países vêm buscando aumentar a eficiência de seus gastos em P&D, por diferentes meios:
- Aumentando a concentração de recursos financeiros e a coordenação de projetos. Na França, uma lei de 2013 sobre pesquisa e ensino universitário procurou estruturar universidades e institutos de pesquisa em centros regionais, de forma encorajar parcerias científicas e transferências de tecnologias, além de fortalecer a visibilidade internacional desses centros. Em 2012, com a criação do Mapping Process for the Austrian Higher Education System, a Áustria buscava objetivos semelhantes.
- Desenvolvendo instrumentos de avaliação do desempenho de universidades, institutos de pesquisa e da eficácia do apoio do setor público ao P&D das empresas. Em 2012, por exemplo, a Academy of Finland avaliou todas as instituições de CTI do país; em 2013, a agência italiana de qualidade para a educação superior e pesquisa, ANVUR, foi reorganizada e conduziu avaliação de todas as universidades e institutos públicos de pesquisa da Itália.
- Incentivando parcerias público-privadas (PPP), que também são favorecidas pelo reconhecimento de que a pesquisa e a inovação são crescentemente desenvolvidas em bases cooperativas e por meio de networks. A Espanha criou a RETOS-COLABORACION Call que, por meio de PPP, busca ampliar a participação do setor privado no financiamento de atividades de inovação, facilitar o acesso das empresas a pesquisas públicas e acelerar o desenvolvimento de empresas jovens, intensivas em tecnologia e inovadoras. A Malásia desenvolve PPP no âmbito de sua política de inovação e programas P&D direcionados às ciências da vida, agricultura, meio ambiente e engenharia de materiais.
A comercialização das pesquisas realizadas pelo setor público vem se firmando também como um importante objetivo das recentes políticas nacionais de ciência e tecnologia. Na difusão do conhecimento e de resultados gerados pela pesquisa pública ganham espaço as emissões de patentes e de licenças sobre descobertas e conclusões de pesquisas e a promoção de start-ups acadêmicas, complementando os canais tradicionais de transferência como a mobilidade do staff acadêmico, publicações científicas, conferências, contratos de pesquisa com empresas, etc. A instituição de parcerias publico-privadas também se tornou mecanismo importante de comercialização dessas pesquisas.
A preocupação do setor público com a comercialização de suas pesquisas se justifica pela existência de falhas de mercado, cujas origens são múltiplas: assimetrias de informação, já que os potenciais usuários podem não ter consciência das descobertas realizadas pelas universidades; riscos de não apropriação dos resultados do P&D público pelo fato de que a propriedade das descobertas da universidade não está clara o suficiente para os parceiros privados; a demanda por pesquisa pode ser fraca por as empresas (especialmente pequenas e médias) não serem capazes de executar seus próprios investimentos em P&D; objetivos diferentes entre empresas e universidades podem provocar sérios problemas de coordenação; e a falta de financiamento para desenvolver protótipos e projetos de demonstração que ajudariam a atrair financiamento privado para a comercialização de descobertas acadêmicas.
Apesar dos esforços realizados, dados recentes mostram uma desaceleração dos indicadores de comercialização das pesquisas públicas em muitos países da OCDE. O crescimento médio anual de patentes universitárias se desacelerou de 11,8% entre 2001 e 2005 para 1,3% entre 2006 e 2010. No caso dos institutos públicos de pesquisa, houve queda do indicador, passando de 5,3% a -1,3% na comparação dos mesmos períodos. Dados sobre a divulgação de descobertas (o primeiro registro oficial de uma descoberta acadêmica) por cada US$ 100 milhões gastos com pesquisa mostraram queda entre os períodos de 2004-2007 e 2008-2011. Spin-offs em universidades também não têm crescido significativamente, a despeito do apoio de políticas. Para 157 universidades americanas, ocorrem, em média, apenas 4 spin-offs por ano. A receita de licenciamentos também vem se mantendo estável nos países da OCDE e continua altamente concentrada. Na Europa, apenas 10% das universidades concentram 85% da receita de licenças.
A OCDE aponta como razões desse desempenho a complexificação crescente das inovações tecnológicas e a lentidão no ajuste das instituições e da política pública a esse novo ambiente de inovação. Muitos governos e instituições têm focado excessivamente em patentes como canais de comercialização, o que tem elevado o número de depósitos de patentes e reduzido a ênfase em licenciar verdadeiras descobertas. Muitas universidades também têm priorizado mais o papel dos professores na comercialização do que o papel de alunos empreendedores.
Cidades Inteligentes. As cidades constituem fontes centrais de crescimento econômico nacional, geração de conhecimento e desempenho ambiental. São os policy makers das cidades que estão mais bem posicionados para identificar e combinar complementariedades das políticas para a mudança climática em diferentes setores, dada a conectividade dos sistemas urbanos, que reúnem áreas como transporte, planejamento urbano e desenvolvimento econômico. Por essa razão, as cidades são responsáveis por uma parcela significativa dos investimentos em infraestrutura sustentável.
Smarts cities lançam mão de abordagens inovadoras, baseadas em tecnologias de informação e comunicação, análise de big data e na “Internet das coisas”, para equacionar desafios sociais e econômicos associados a transporte, redes de eletricidade, construção civil e oferta de serviços públicos, como saúde e educação. As cidades inteligentes têm o propósito de ampliar o bem-estar dos seus cidadãos e, ao mesmo tempo, aumentar a eficiência do sistema urbano como um todo.
Como exemplo de iniciativas nacionais, destaca-se a alocação de novos recursos às “cidades do amanhã” pelo governo francês em 2013, como parte de seu plano de Investimentos para o Futuro. Em 2011, a Costa Rica incluiu smart cities e smart grids em suas estratégias para alavancar fontes de energia renovável. Também em 2011, o governo finlandês, Tekes e empresas privadas iniciaram um teste com 400 veículos elétricos na região metropolitana de Helsinki. Na Suécia, as smart cities também ocupam posição de destaque no Swedish Challenge Driven Innovation Programme e no Strategic Innovation Areas.
Inovação e os Desafios da Sociedade Contemporânea. A inovação e o desenvolvimento tecnológico têm um papel central no equacionamento de desafios enfrentados pela sociedade contemporânea. Cientes disso, os países da OCDE vêm priorizando políticas de CTI em áreas como meio ambiente, sobretudo no que diz respeito a mudanças climáticas, envelhecimento populacional e redução de desigualdades sociais.
O atual modelo de crescimento econômico tem impactos deletérios expressivos sobre o meio ambiente, fazendo com que os sistemas naturais venham sofrendo mudanças irreversíveis. A poluição do ar deve se tornar, segundo a OCDE, uma das principais causas ambientais de mortes prematuras, à frente da falta de água potável e de condições sanitárias precárias. A OCDE projeta, para 2050, crescimento de 50% na emissão de gases de efeito estufa, que devem causar um aquecimento global da ordem de 3° a 6°C. Além disso, mais de 40% da população viverá em áreas sujeitas a deficiência hídrica. Mas já se reconhece, atualmente, que o desenvolvimento de uma matriz tecnológica menos poluente tem sido demasiadamente lento, que o potencial de aumento da eficiência energética continua pouco explorado e que o P&D associado ao setor energético deve avançar mais rapidamente.
A crise mundial, ao desacelerar o crescimento da economia mundial, favoreceu a redução de emissão de gases poluentes. Mais importante, contudo, é que muitos governos colocaram em destaque a sustentabilidade ambiental nos seus planos de recuperação econômica. Tanto o volume de recursos como a participação nos gastos públicos em P&D de projetos relacionados ao setor energético e ao meio ambiente cresceram significativamente entre 2007 e 2009. O impacto positivo dessa estratégia só não foi maior em função da queda dos preços das commodities e da baixa aderência da demanda privada, que esteve pouco propensa, nesses anos de crise, a pagar um preço adicional por produtos “verdes”. A partir de 2009, os constrangimentos fiscais enfrentados por muitos países da OCDE têm feito a “agenda verde” perder força, inclusive com cortes orçamentários.
China e EUA têm enfatizado significativamente políticas de inovação para a construção de um modelo de crescimento mais sustentável. O 12º Plano Quinquenal (2011-2015) do governo chinês dá particular atenção ao setor energético e à mudança climática, estabelecendo um conjunto de metas e políticas para reduzir a emissão de CO2, a dependência de combustíveis fósseis e para aumentar sua eficiência energética. O governo americano, por sua vez, anunciou o Climate Action Plan, em 2013, com o objetivo de fazer do país o líder mundial em P&D e no emprego de tecnologias de energia renovável. Estão previstos US$ 7,9 bilhões para tecnologias sustentáveis e mais US$ 2,7 bilhões para pesquisas em mudanças climáticas.
Na agenda ambiental, tem ganhado importância a compreensão das interações entre a produção de energia, alimentos e água, cuja complexidade exige uma abordagem holística do problema, de forma a fazer emergir soluções inovadoras. Nesse sentido, o Energiewende Research Forum da Alemanha proporciona uma plataforma de diálogo e cooperação entre diversos agentes envolvidos na transformação do sistema energético alemão. Na Dinamarca, por sua vez, o Fund for Green Business Development busca criar sinergias entre setores industriais, de tal forma que descartes ou resíduos de dado recurso (água ou matéria prima, por exemplo) de uma empresa possam ser utilizados por outras.
Outro assunto a chamar atenção dos países da OCDE são os impactos sociais, econômicos e fiscais do envelhecimento de sua população. Segundo a Organização, a participação da população com idade superior a 65 anos deve passar de 15%, em 2010, para 26%, em 2050. E o crescimento do número de habitantes com mais de 80 anos será ainda mais expressivo. Será também, em torno de meados do século, que a estrutura etária das economias emergentes começará a convergir mais acentuadamente àquela dos países da OCDE.
Como consequência desse processo, espera-se forte pressão sobre os serviços de saúde e de cuidados a pessoas idosas, implicando stress financeiro não apenas sobre as contas públicas, mas também sobre as finanças pessoais. Ademais, a redução da força de trabalho, em alguns países, e o seu envelhecimento, em outros, provocarão perda de produtividade econômica, com impactos negativos sobre a competitividade e o crescimento das economias. Assim, torna-se essencial que indivíduos de idade avançada permaneçam saudáveis, independentes e economicamente ativos pelo maior tempo possível. A ciência e tecnologia e, sobretudo, o emprego de tecnologias de informação e comunicação deverão desempenhar um papel fundamental para que isso se torne realidade.
Entretanto, essa agenda ainda enfrenta muitos desafios. A falta de financiamento privado é um deles, ainda que investidores institucionais, fundos de pensão e seguradoras venham demonstrando interesse crescente em financiar P&D relacionado ao envelhecimento populacional. A timidez do setor privado é explicada não apenas pelo fato de que a inovação em saúde e bem-estar da população idosa tenha natureza de bem público, mas também pela incerteza a respeito das oportunidades de negócio (modelos de negócio pouco claros, dúvidas sobre a adoção pelos usuários, formas de reembolso, etc). Por parte do setor público, constrangimentos fiscais têm funcionado como um obstáculo. Diante disso, Dinamarca, Finlândia, Suécia e Reino Unido vêm buscando constituir parcerias público-privadas.
Outro desafio a superar é a falta de coordenação entre políticas e agentes, inclusive do próprio setor público, com ações ou interesses em serviços de saúde e de assistência social e em inovação. A Suécia tem avançado nessa questão por meio das Strategics Innovation Areas, com suporte financeiro importante para financiar essa agenda, constituir parcerias público-privadas e promover as mudanças institucionais necessárias.
Já a redução de desigualdades sociais por meio da inovação não é evidente. Se a contribuição da inovação ao crescimento econômico é bem documentada e amplamente reconhecida, seu efeito sobre a distribuição de renda e, consequentemente, sobre a desigualdade social é complexa. A inovação pode, na verdade, favorecer determinados grupos sociais em função de suas habilidades, acesso a recursos financeiros ou a capital humano, de forma a agravar as desigualdades de renda e reduzir, mais do que ampliar, oportunidades de inclusão social. A “inclusão industrial” pode ser dificultada se ilhas de excelência concentrarem agentes inovadores de alta performance, coexistindo com conjuntos de empresas e instituições de baixo desempenho e com uma economia informal importante – o que pode ser particularmente verdadeiro em economias emergentes. Por sua vez, a “inclusão territorial” pode não ocorrer se desigualdades sociais e da estrutura industrial sustentarem assimetrias entre áreas rurais e urbanas, entre diferentes regiões de um país ou ainda de uma mesma conurbação. Diferenças na participação e no acesso à inovação podem, então, resultar em assimetrias substanciais de produtividade e de renda dentro de um mesmo país.
Mas a inovação também pode promover a inclusão. Internet, redes sociais e plataformas online vêm permitindo a ampliação do acesso à educação superior e da participação nos processos de inovação. As tecnologias de informação e comunicação criam a possibilidade de desenvolver processos inclusivos de inovação, ao expandir o conjunto de indivíduos, empresas e instituições envolvidas em atividades de inovação. Nesse sentido, a Austrália disponibilizou, em 2013, US$ 130 milhões para que suas universidades ampliassem o acesso e a participação da população de baixa renda, inclusive indígenas. A Costa Rica oferece a comunidades rurais ou vulneráveis o acesso a centros comunitários inteligentes que disponibilizam acesso a Internet e que têm se tornado centros de aprendizagem, particularmente em tecnologias digitais.
Globalização das Atividades de CTI. Segundo a OCDE, o desenvolvimento econômico dos países está intimamente relacionado à sua participação na economia global, o que, a seu turno, depende da integração nas cadeias globais de valor (CGV). Essa integração lhes permite fortalecer suas capacidades produtivas, acessar um amplo portfólio de tecnologias, competências e ativos intensivos em conhecimento que alavancarão o crescimento econômico. A importância de sua economia no comércio internacional de bens e serviços e nos fluxos de investimento direto externo evidencia a integração de um país às CGV. Como o comércio e o investimento internacionais se dão principalmente em âmbito intra-firma, os atores líderes dessas cadeias são as empresas multinacionais.
Tradicionalmente, o tamanho e o crescimento dos mercados eram os fatores mais importantes para a atração de investimentos dessas empresas. Atualmente, o acesso a ativos estratégicos, como tecnologia, conhecimento, expertise ou, então, a presença de fornecedores, competidores e usuários pioneiros (lead users) têm se firmado como determinante-chave para a localização de atividades de inovação das empresas multinacionais. A OCDE constata que muitas das grandes empresas internacionais vêm complementando seus esforços internos de P&D por meio de iniciativas de cooperação com fornecedores externos, concorrentes, consumidores, institutos públicos de pesquisa e universidades. Essas empresas são, então, agentes da globalização do processo de inovação e, por isso, sua atração torna-se estratégica para os países.
A inovação permite que a integração nas CGV ocorra em segmentos das cadeias de maior valor agregado, deixando os países em melhores condições. A maior parte do valor criado nessas cadeias está associada ao desenvolvimento de novos conceitos, P&D ou à fabricação de partes e componentes essenciais, ou ainda, a serviços de marketing, a clientes ou a marcas. A montagem final dos produtos, que geralmente ocorre em economias emergentes, representa apenas uma pequena fração do valor agregado total. Esse modelo é especialmente adaptado para setores industriais caracterizados por alto grau de modularidade (eletroeletrônicos, por exemplo), para os quais a padronização internacional de peças e componentes é relativamente garantida. Isso não ocorre na mesma intensidade com setores em que são importantes os efeitos de feedback entre P&D, design e fabricação ou montagem, tais como o farmacêutico ou automobilístico.
A internacionalização do P&D pode ser constatada na relativa importância de fontes externas de financiamento do P&D desenvolvido pelas empresas. Na União Europeia, cerca de 10% do P&D das empresas tem fontes estrangeiras de financeiro. Em alguns países, como Irlanda, Reino Unido e Áustria, essa participação é ainda mais elevada, chegando até a 25%. Israel é um caso limite, com mais de 50% do P&D das empresas sendo financiado por fontes estrangeiras, bem como a Coreia, onde tal participação chega a apenas 0,3%.
Desde 2007, a evolução dos gastos em P&D das empresas financiados no exterior tem refletido a mudança do cenário global de pesquisa e desenvolvimento. As empresas de países como Canadá, Holanda, Rússia e Reino Unido perderam recursos que alavancavam externamente; enquanto isso, empresas israelenses e chinesas, assim como alemãs e suecas, ampliaram suas fontes estrangeiras de financiamento.
Essa evolução está associada aos desdobramentos da crise mundial sobre o dinamismo de certas economias e sobre os fluxos de capitais. A crise provocou a desaceleração das operações de fusão e aquisição, a redução de investimentos greenfield, bem como a suspensão de empréstimos intra-firma e a repatriação de lucros acumulados, resultando em encolhimento do IDE. Os fluxos globais de IDE recuperaram-se timidamente em 2010 e 2011, voltaram a se desacelerar em 2012 e cresceram apenas 4,5% em 2013, mantendo-se em patamar 30% inferior àquele do pré-crise. A partir de 2012, contudo, há mudança na direção dos fluxos. Ainda que os países da OCDE continuem sendo os principais destinos e origens desses capitais, as economias emergentes (sobretudo, Brasil, Rússia, Índia, Indonésia, China e África do Sul – BRIICS) passaram a receber um volume superior de recursos e a realizar investimentos no exterior. A maior parte desses investimentos é feita na indústria e nos serviços, refletindo a modernização industrial desses países e suas estratégias de se inserirem em atividades de maior valor agregado das cadeias globais. Sua capacidade de inovação aparece como elemento-chave para escaparem da “armadilha da renda média”.
Assim, para atrair os investimentos de empresas multinacionais e para que estes tenham efeitos positivos sobre a capacidade de inovação de uma economia, é preciso que outros fatores estejam presentes, como a acumulação de capital humano e de ativos intensivos em conhecimento. A capacidade de formação e de atração de uma força de trabalho qualificada vem se tornando um fator de competição entre os países.
Uma força de trabalho qualificada é a base de economias intensivas em conhecimento e seu tamanho, mais do que a densidade de talentos, é o fator-chave para o investimento de multinacionais e para a integração, em melhor posição, de uma economia nas cadeias globais de valor. Uma população com maior nível de educação está mais propensa a consumir novos produtos e tecnologias. Níveis mais elevados de educação facilitam, ainda, a adoção mais generalizada de inovações tecnológicas e garantem que seus benefícios sejam mais amplamente difundidos, resultando em maior igualdade e coesão social. A democratização da educação passa, então, a apoiar a democratização da inovação. Por essa razão, trabalhadores qualificados e consumidores esclarecidos constituem uma missão pública.
Gradualmente, a assimetria do nível educacional entre os países da OCDE e os emergentes tem sido reduzida, relativizando as vantagens das economias avançadas nesse aspecto. Em 2011, o BRICS concedeu mais de 7,3 milhões de diplomas universitários, frente a 8,5 milhões concedidos pelos países da OCDE. Nesse ano, a Rússia formou mais engenheiros do que os EUA, e a Indonésia mais do que a Alemanha. Segundo dados nacionais recolhidos pela OCDE, as universidades chinesas formaram mais doutores em ciências e engenharia do que os EUA em 2011 e sua taxa de doutores em todas as disciplinas (2,2%) é, agora, equivalente àquela da Dinamarca (2,2%) e da Áustria (2,1%). Mais importante, o padrão de qualidade das universidades de países emergentes é semelhante ao das melhores universidades do mundo. A China possuía, em 2013, 5 universidades entre as 200 melhores. Austrália e Canadá possuíam 7 universidades nesse ranking. Universidades da Argentina, Brasil, Rússia e Cingapura também apareciam bem classificadas.
Muito desse processo tem sido resultado da crescente internacionalização das universidades, componente importante da criação de redes de cooperação internacional em projetos e linhas de pesquisa financiados pelo setor público. A região da Valônia, na Bélgica, criou uma rede de representantes regionais das áreas de ciência, tecnologia e inovação para promover e implementar projetos cooperativos com um conjunto de países. A Alemanha criou um portal de Internet que lista oportunidades para cooperação internacional com pesquisadores alemães. Japão, Suécia e Suíça implantaram escritórios no exterior para criar vínculos com instituições estrangeiras e promover suas atividades de P&D. Em âmbito europeu, o Bologna Process promove cooperação internacional e intercâmbio acadêmico entre pesquisadores dos países signatários.
Aspecto fundamental dessa internacionalização, segundo a OCDE, tem sido a mobilidade de estudantes, professores e pesquisadores. Ainda que existam variações nacionais importantes, há evidências do aumento da participação de estudantes estrangeiros de pós-graduação (especialmente doutorado) na maioria dos países da OCDE. A mobilidade de estudantes pode favorecer fluxos migratórios de trabalhadores qualificados que venham a ampliar as competências e habilidades da força de trabalho dos países receptores.
Indústria e Serviços, Tecnologia e Inovação. À medida que as fronteiras entre a indústria e os serviços tornam-se cada vez mais fluidas, menos a inovação se resume a ciência e tecnologia. Enquanto os investimentos em P&D continuam essenciais para o processo de inovação, muitas empresas inovadoras não se engajam em atividades de P&D. Tampouco, a inovação tecnológica não exige sistematicamente investimentos em P&D. A pesquisa da OCDE sobre inovação mostra, então, que as empresas mais inovadoras adotam estratégias que combinam, além de inovações tecnológicas, outros tipos de inovação, como inovações em práticas de negócio, na organização da produção, em marketing ou em relações externas. As inovações não tecnológicas são particularmente importantes para as empresas do setor de serviços.
Como os países da OCDE testemunharam o aumento da participação dos serviços em suas estruturas econômicas ao longo das últimas décadas, essas formas de inovação não tecnológica ganharam importância. Atualmente, é mais frequente o reconhecido de que serviços são baseados em conhecimento, podem ser inovadores e impulsionam o crescimento econômico. Estatísticas de comércio internacional em valor agregado mostram, por exemplo, que na maioria dos países, pertencentes ou não à OCDE, mais de 1/3 das exportações de produtos manufaturados inclui valor adicionado por serviços industriais, domésticos ou estrangeiros. Isso indica a importância dos serviços para a competitividade das exportações de manufaturados. Os serviços são, ademais, cada vez mais considerados insumos importantes nos processos de inovação de outros setores que não o de serviços. Serviços intensivos em conhecimento, incluindo serviços de P&D, fazem parte de estratégias de negócio e estão sujeitos à fragmentação em escala global da produção. Por essa razão, inovação em serviços tem se tornado driver de competitividade ao longo das cadeias globais de valor.
As políticas de inovação, entretanto, ainda precisam se ajustar a essa realidade, uma vez que a maioria delas foi desenhada para incentivar a inovação tecnológica industrial e, por isso, tendem a negligenciar as inovações não tecnológicas dos serviços. Políticas que poderiam alavancar a inovação em setores de serviços incluem, segundo a OCDE, o desenvolvimento de competências da força de trabalho (dado que os serviços demandam trabalhadores qualificados), programas de incentivo ao empreendedorismo (empresas jovens tendem a desempenhar um papel mais importante em serviços do que na manufatura), proteção de direitos de propriedade intelectual (patentes em softwares e em métodos de negócios) e o desenvolvimento do setor de tecnologia da comunicação e da informação (um viabilizador da inovação de serviços). Padronizações também podem promover a inovação nos setores de serviços porque melhoram a compatibilidade e a interação, reduzem custos de transação e aumentam a transparência do mercado e a confiança dos consumidores.
Apesar do longo caminho a ser percorrido, a OCDE constata que o foco das políticas tem evoluído de uma perspectiva setorial para uma abordagem que considera a inovação em serviços como parte da inovação em geral, a ser apoiada pelo mix de política. A visão integrada da indústria e dos serviços é necessária e deve levar em conta as relações de complementariedade entre esses setores. O apoio aos serviços é estratégico aos países porque são atividades menos propensas a serem transferidas a outros países e porque é mais fácil transformar em emprego os conhecimentos e as inovações do setor de serviços do que as da indústria.