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Um dos desdobramentos da crise financeira e econômica global
foi o acirramento da concorrência no mercado mundial de
bens manufaturados. Desde 2009, vários países avançados
e emergentes têm perseguido a estratégia de estimular
suas economias mediante o crescimento das exportações
desses bens, recorrendo, para tanto, a desvalorizações
competitivas. Esse cenário coloca grandes desafios para
a indústria brasileira, que, além de se deparar
com dificuldades de expandir suas vendas externas, tem enfrentado
uma forte concorrência de produtos importados ao longo de
toda a cadeia produtiva.
O Brasil tem
sido um dos destinos mais cobiçados pelas empresas industriais
do resto do mundo, não somente em função
do seu amplo mercado doméstico e da rápida e bem
sucedida superação do efeito-contágio da
crise financeira e econômica global, mas também da
significativa apreciação real da moeda brasileira
no período em tela; ou seja, o preço relativo dos
bens externos em relação aos internos diminuiu,
reduzindo a competitividade dos produtos brasileiros no país
e no exterior.
A partir do
final de 2009, o manejo dos instrumentos convencionais de política
cambial e monetária revelou-se insuficiente para neutralizar
os desequilíbrios decorrentes do excesso de liquidez no
mercado de câmbio em vários países emergentes.
Ademais, algumas economias passaram a enfrentar uma situação
de sobreaquecimento decorrente da saída bem sucedida da
crise, bem como da própria abundância de moeda estrangeira,
devido seja ao relaxamento da restrição externa,
seja ao efeito-renda positivo da apreciação cambial
e/ou ao fomento da expansão creditícia e da inflação
de ativos. O contexto de forte redução das margens
de capacidade ociosa e demanda aquecida somado à alta dos
preços das commodities teve como contrapartida, por sua
vez, a aceleração da inflação em várias
economias emergentes.
Nesse contexto,
a resposta convencional seria a adoção de uma política
monetária restritiva (combinada com uma política
fiscal anticíclica) para desacelerar o crescimento e conter
as pressões inflacionárias. Todavia, a elevação
da taxa de juros básica estimularia ainda mais o ingresso
de capitais, o qual, por sua vez, acentuaria o desalinhamento
cambial e/ou pressionaria ainda mais as contas públicas
e/ou alimentaria o boom de crédito e de preços
dos ativos. Para atingir os múltiplos objetivos de política,
as autoridades econômicas de vários países
emergentes, além de acionar instrumentos convencionais
de política macroeconômica (alta da taxa de juros
e, em alguns casos, medidas de redução dos gastos
públicos) para desaquecer a economia e controlar a inflação,
adotaram medidas de âmbito regulatório, seja de gestão
dos fluxos de capitais, seja de regulação financeira
prudencial. O FMI vem recomendando essas medidas, mas sugere que
os países devam recorrer aos mecanismos regulatórios
somente após esgotarem as opções de política
macroeconômicas. Ademais, esses instrumentos devem ser adotados,
idealmente, na seguinte ordem: em primeiro lugar, medidas de regulação
prudencial e, se essas forem insuficientes, controles de capitais.
Coincidentemente,
o governo brasileiro seguiu, em linhas gerais, essa sequência,
mas talvez o timing da implementação das
medidas pode não ter sido de todo adequado. Entre o segundo
trimestre de 2009 e o terceiro trimestre de 2010, os mecanismos
de absorção do excesso de liquidez no mercado de
câmbio foram a apreciação cambial e o acúmulo
de reservas internacionais. Nesse período, o único
mecanismo de gestão dos fluxos de capitais adotado foi
a imposição do IOF de 2% sobre os investimentos
de portfólio em renda fixa no país. Somente a partir
do último trimestre de 2010, quando a moeda doméstica
já se encontrava num patamar sobrevalorizado, os demais
instrumentos de política (gestão dos fluxos de capitais
e regulação prudencial) foram acionados.
Algumas especificidades
da economia brasileira reforçam os desafios colocados pelo
ambiente internacional de excesso de liquidez internacional e
alta de preços das commodities: o elevadíssimo patamar
da taxa de juros básica (que resulta no maior diferencial
de juros do mundo), a existência de mercados financeiros
profundos e líquidos, e; o elevado grau de abertura financeira
que garante o livre acesso dos investidores estrangeiros ao mercado
doméstico de derivativos cambiais. Sua interação
torna os ativos financeiros vinculados ao real o destino privilegiado
das operações de carry trade vinculadas
a diversas modalidades de fluxos de capitais, bem como às
apostas de apreciação cambial nos mercados de derivativos.
Nesse contexto, além de insuficientes, os instrumentos
convencionais de gestão macroeconômica têm
sua eficácia ainda mais comprometida.
O conjunto
de iniciativas adotadas até o momento conseguiu reduzir
o ritmo de apreciação cambial até o final
de março. Em abril, contudo, a taxa de câmbio nominal
rompeu a barreira de R$/US$ 1,60, patamar que já inviabilizava
a produção em vários setores manufatureiros
voltados para a exportação ou para o mercado interno
(como evidencia o déficit de US$ 10 bilhões da indústria
de transformação no primeiro trimestre de 2011).
Se o contexto internacional não sofrer mudanças
nos próximos meses, somente iniciativas mais ousadas de
gestão de fluxos de capitais e regulação
podem deter o processo de apreciação do real e seus
efeitos adversos sobre a competitividade da indústria brasileira.
Simultaneamente, é preciso avançar nos demais fronts
para ampliar essa competitividade, dentre os quais redução
da carga tributária sobre as exportações,
aperfeiçoamento dos instrumentos de política industrial,
incentivos à inovação e desenvolvimento de
fontes de financiamento de longo prazo em condições
de prazo e custo favoráveis.
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Um dos desdobramentos da crise financeira e econômica global foi
o acirramento da concorrência no mercado mundial de bens manufaturados.
Desde 2009, vários países avançados e emergentes
têm perseguido a estratégia de estimular suas economias mediante
o crescimento das exportações desses bens, recorrendo, para
tanto, a desvalorizações competitivas. Esse cenário
coloca grandes desafios para a indústria brasileira, que, além
de se deparar com dificuldades de expandir suas vendas externas, tem enfrentado
uma forte concorrência de produtos importados ao longo de toda a
cadeia produtiva. O Brasil tem sido um dos destinos mais cobiçados
pelas empresas industriais do resto do mundo, não somente em função
do seu amplo mercado doméstico e da rápida e bem sucedida
superação do efeito-contágio da crise financeira
e econômica global, mas também da significativa apreciação
real da moeda brasileira no período em tela; ou seja, o preço
relativo dos bens externos em relação aos internos diminuiu,
reduzindo a competitividade dos produtos brasileiros no país e
no exterior.
Essa apreciação
decorreu, sobretudo, da trajetória de valorização
nominal do Real a partir de fevereiro de 2009, induzida pelo retorno dos
fluxos de capitais para os países emergentes e, em menor medida,
pela alta dos preços das commodities. Assim, dois importantes canais
de transmissão da crise global para os países emergentes
– a retração desses fluxos de capitais e a deflação
dos preços do petróleo e matérias-primas metálicas
e agrícolas – tiveram vida curta. A dimensão inédita
da resposta anticíclica de política monetária nos
países avançados e a própria metamorfose da crise
(de financeira para econômica e, no caso da Europa, soberana) resultou,
num curto período de tempo, no surgimento de dois novos booms
(de fluxos de capitais e de preços das commodities), que também
foram fomentados pela própria dinâmica das economias emergentes
após a superação do efeito-contágio da crise.
No caso dos fluxos
de capitais, o diferencial entre os juros internos e externos se ampliou
devido às taxas de juros historicamente baixas nos países
avançados e à redução do risco relativo dos
ativos emitidos por empresas, bancos e governos dos países emergentes
devido à saída bem sucedida da crise. Nesse contexto, as
operações de carry trade ressurgiram com toda força.
Ademais, a rápida e forte retomada econômica (num ritmo muito
superior ao das economias avançadas) estimulou os investimentos
de portfólio em ações e os investimentos diretos
estrangeiros. Essa retomada, sob liderança da China, impulsionou,
igualmente, a alta dos preços das commodities.
Num primeiro momento, o alívio da situação externa
propiciado pelo retorno dos fluxos de capitais (e, no caso dos países
exportadores de commodities, pela alta dos preços desses bens)
possibilitou a reversão da depreciação cambial e
a retomada da estratégia de acumulação de reservas.
O mix entre “apreciação-acúmulo de
reservas”, contudo, foi bastante diferenciado. Alguns países
optaram por resistir ao máximo à valorização
cambial (como a China) de forma a manter a taxa de câmbio num patamar
competitivo. Em contrapartida, outros foram menos agressivos na política
de compra de reservas e/ou deixaram suas moedas apreciarem de forma rápida
e intensa (caso do Brasil).
A partir do final
de 2009, o manejo dos instrumentos convencionais de política cambial
e monetária revelou-se insuficiente para neutralizar os desequilíbrios
decorrentes do excesso de liquidez no mercado de câmbio em vários
países emergentes. Ademais, algumas economias passaram a enfrentar
uma situação de sobreaquecimento decorrente da saída
bem sucedida da crise, bem como da própria abundância de
moeda estrangeira, devido seja ao relaxamento da restrição
externa, seja ao efeito-renda positivo da apreciação cambial
e/ou ao fomento da expansão creditícia e da inflação
de ativos. O contexto de forte redução das margens de capacidade
ociosa e demanda aquecida somado à alta dos preços das commodities
teve como contrapartida, por sua vez, a aceleração da inflação
em várias economias emergentes.
Nesse contexto, a
resposta convencional seria a adoção de uma política
monetária restritiva (combinada com uma política fiscal
anticíclica) para desacelerar o crescimento e conter as pressões
inflacionárias. Todavia, a elevação da taxa de juros
básica estimularia ainda mais o ingresso de capitais, o qual, por
sua vez, acentuaria o desalinhamento cambial e/ou pressionaria ainda mais
as contas públicas e/ou alimentaria o boom de crédito
e de preços dos ativos. Para atingir os múltiplos objetivos
de política, as autoridades econômicas de vários países
emergentes, além de acionar instrumentos convencionais de política
macroeconômica (alta da taxa de juros e, em alguns casos, medidas
de redução dos gastos públicos) para desaquecer a
economia e controlar a inflação, adotaram medidas de âmbito
regulatório, seja de gestão dos fluxos de capitais, seja
de regulação financeira prudencial. Há importantes
feed-backs tanto entre esses dois conjuntos de medidas, como
entre elas e a política macroeconômica. Por exemplo, instrumentos
de regulação prudencial funcionam na prática como
controles de capitais, enquanto alguns desses controles reduzem o risco
sistêmico; a regulação prudencial e alguns tipos de
controle de capitais que visam desacelerar o crédito ou desinflar
a bolha de ativos podem contribuir para o controle da inflação
(e, assim, auxiliarem a política monetária) devido ao seu
impacto sobre a demanda agregada.
O FMI vem recomendando
essas medidas, mas recomenda que os países devam recorrer aos mecanismos
regulatórios somente após esgotarem as opções
de política macroeconômicas. Ademais, esses instrumentos
devem ser adotados, idealmente, na seguinte ordem: em primeiro lugar,
medidas de regulação prudencial e, se essas forem insuficientes,
controles de capitais.
Coincidentemente,
o governo brasileiro seguiu, em linhas gerais, essa sequência, mas
talvez o timing da implementação das medidas pode
não ter sido de todo adequado. Entre o segundo trimestre de 2009
e o terceiro trimestre de 2010, os mecanismos de absorção
do excesso de liquidez no mercado de câmbio foram a apreciação
cambial e o acúmulo de reservas internacionais. Nesse período,
o único mecanismo de controle de gestão de capital adotado
foi a imposição do IOF de 2% sobre os investimentos de portfólio
em renda fixa no país. Somente a partir do último trimestre
de 2010, quando a moeda doméstica já se encontrava num patamar
sobrevalorizado, os demais instrumentos de política (gestão
dos fluxos de capitais e regulação prudencial) foram acionados.
Algumas especificidades
da economia brasileira reforçam os desafios colocados pelo ambiente
internacional de excesso de liquidez internacional e alta de preços
das commodities: o elevadíssimo patamar da taxa de juros básica
(que resulta no maior diferencial de juros do mundo), a existência
de mercados financeiros profundos e líquidos, e; o elevado grau
de abertura financeira que garante o livre acesso dos investidores estrangeiros
ao mercado doméstico de derivativos cambiais. Sua interação
torna os ativos financeiros vinculados ao real o destino privilegiado
das operações de carry trade vinculadas a diversas
modalidades de fluxos de capitais, bem como às apostas de apreciação
cambial nos mercados de derivativos. Nesse contexto, além de insuficientes,
os instrumentos convencionais de gestão macroeconômica têm
sua eficácia ainda mais comprometida.
Diante dessas especificidades,
as autoridades econômicas brasileiras podem ter agido com atraso,
mas, quando resolveram agir, utilizaram um leque relativamente amplo de
medidas regulatórias para conter a apreciação do
real, bem como a expansão do crédito.
O conjunto de iniciativas
adotadas até o momento conseguiu reduzir o ritmo de apreciação
cambial até o final de março. Em abril, contudo, a taxa
de câmbio nominal rompeu a barreira de R$/US$ 1,60, patamar que
já inviabilizava a produção em vários setores
manufatureiros voltados para a exportação ou para o mercado
interno (como evidencia o déficit de US$ 10 bilhões da indústria
de transformação no primeiro trimestre de 2011). Se o contexto
internacional não sofrer mudanças nos próximos meses,
somente iniciativas mais ousadas de gestão de fluxos de capitais
e regulação podem deter o processo de apreciação
do real e seus efeitos adversos sobre a competitividade da indústria
brasileira. Simultaneamente, é preciso avançar nos demais
fronts para ampliar essa competitividade, dentre os quais redução
da carga tributária sobre as exportações, aperfeiçoamento
dos instrumentos de política industrial, incentivos à inovação
e desenvolvimento de fontes de financiamento de longo prazo em condições
de prazo e custo favoráveis.
Quadro.
Principais Medidas Regulatórias Adotadas pelos Países Emergentes
(jan/2010 a abr/2011)
|
País |
Gestão
dos Fluxos de Capital¹ |
Regulação
Prudencial |
África
do Sul |
Out/2010:
medidas de liberalização da saída
de capitais: (i) eliminação do imposto de 10%
sobre transferências unilaterais para o exterior; (ii)
aumento do limite de investimento de pessoas físicas
no exterior (que já tinha sido elevado em out/2009).
|
Mar/2010:
Bancos autorizados a investir no exterior 25% das suas obrigações
não-conversíveis em ações. |
Dez/2010:
elevação do limite de aplicação
no exterior pelos investidores institucionais. |
Jan/2011:
permissão para empresas estrangeiras captarem recursos
e os utilizarem no exterior sem necessidade de contrato de
câmbio. |
Brasil |
Out/2010:
aumento do IOF sobre investimentos estrangeiros em
renda fixa para 4% (em out/2009 tinha sido elevado de 0% para
2%) e, em seguida, para 6%. Essa mesma alíquota passou
a incidir sobre as margens de garantias pagas em dinheiro
nos mercados futuros por não-residentes (alíquota
anterior de 0,38%). |
Out/2010:
proíbe que as instituições financeiras
e demais instituições autorizadas a funcionar
pelo BCB realizem aluguel, troca ou empréstimo de títulos,
valores mobiliários e ouro a investidor não-residente
cujo objetivo seja o de realizar operações nos
mercados de derivativos. |
Out/2010:
migração de investidores não-residentes
de aplicações em renda variável para
renda fixa ou para cobrir margens de garantia dos mercados
futuros (excetuam-se os ajustes diários de margem)
sujeita a fechamento de novo contrato de câmbio. |
Dez/2010:
elevação do adicional do compulsório
sobre depósitos à vista e a prazo. |
Mar/2011:
elevação para 6% da alíquota
de IOF sobre as captações externas de até
360 dias. |
Dez/2010:
aumento do capital mínimo para operações
de crédito às pessoas físicas com prazo
superior a 24 meses. |
Abr/2011:
renovações de empréstimos externos,
contratados de forma direta ou mediante emissão de
títulos no mercado internacional, também se
tornam sujeitos à nova alíquota do IOF. |
Jan/2011:
recolhimento de depósito compulsório (em reais)
sobre as posições cambiais vendidas dos bancos.
Medida entrou em vigor em 4/4/2011. |
Abr/2011:
IOF de 6% passa a incidir também sobre empréstimos
externos de até 2 anos e para repactuação
e assunção de dívidas. |
Abr/2011:
elevação do IOF sobre operações
de crédito com prazo mínimo de 1 ano. Nas operações
com prazo inferior, a cobrança será pro rata
dia. |
Coréia
do Sul |
Jan/2011:
reintroduziu um imposto de renda retido na fonte
sobre as compras de títulos do Tesouro e do Banco Central
por não-residentes. |
Jun/2010:
limitou a exposição dos bancos a derivativos
cambiais. |
Jun/2010:
limite às operações de crédito
entre bancos e exportadores vinculados a operações
com derivativos cambiais. |
Jun/2010:
Empréstimos em moeda estrangeira ou títulos
(prazo igual ou superior a um ano) dos bancos residentes devem
ser cobertos por, no mínimo, 100% de dívida
em moeda estrangeira com a mesma maturidade. |
Jun/2010:
Financiamentos em moeda estrangeira devem ser concedidos
somente para uso no exterior (exceto para algumas pequenas
e médias empresas). |
Dez/2010:
anunciou que deve introduzir no 20 sem. de 2011 mais
uma medida macroprudencial: um imposto (inversamente proporcional
ao prazo) sobre as obrigações em moeda estrangeira
dos bancos. |
Indonésia |
Jun/2010:
instituiu "quarentena" de um mês
sobre os investimentos de portfólio em títulos
do Banco Central e introduziu títulos de maior prazo
(6 e 9 meses). |
Dez//2010:
elevação dos requerimentos de reservas
sobre depósitos em moeda doméstica. |
Dez/2010:
anúncio do aumento gradual dos requerimentos
de reservas sobre depósitos em moeda estrangeira no
1º sem. 2011. |
Dez/2010:
re-imposição de um limite sobre empréstimos
externos de curto prazo pelos bancos, em vigor desde mar/2011. |
Peru |
Feb/2010:
aumento progressivo do limite aos investimentos dos
fundos de pensão no exterior. |
Feb/2010:
redução do limite das posições
cambiais vendidas e aumento das posições compradas. |
Jun/2010:
imposição de um limite sobre as operações
em moeda estrangeira dos fundos de pensão. |
Jun/2010:
aumento gradual do requerimento mínimo de
reserva não-remunerado sobre depósitos à
vista em moeda doméstica e estrangeira de 6% para 9%. |
Ago/2010:
aumento do imposto sobre compras de títulos
do Banco Central por não-residentes |
Jul/2010:
aumento do requerimento de reserva sobre depósitos
à vista em moeda doméstica e em moeda estrangeira. |
Out/2010:
mudança no instrumento utilizado nas operações
de esterilização pelo Banco Central (de certificados
para depósitos a termo, disponíveis somente
para instituições financeiras). |
Jul/2010:
adoção de requerimento adicional de
capital sobre exposição dos bancos a risco de
crédito em moeda estrangeira. |
Dez/2010:
imposição de uma taxa sobre ganhos
de capital de não-residentes no mercado de ações. |
Set/2010:
aumento do requerimento de reserva sobre obrigações
em moeda estrangeira com maturidade inferior a 2 anos(e sobre
depósitos à vista de não-residentes. |
Dec/2010:
Nova lei sobre títulos imobiliários
estabelece uma razão empréstimo/valor do imóvel
de 80%. |
Jan/2010:
redução do requerimento de reserva
sobre obrigações em moeda estrangeira. |
Jan/2010:
aumento dos requerimentos de reserva sobre depósitos
à vista em moeda doméstica e estrangeira. |
Jan/2010:
imposição de limites às operações
do sistema financeiro com derivativos cambiais. |
Nov/2010:
imposição de limites sobre a razão
empréstimo/valor de imóvel dos empréstimos
imobiliários. |
Tailândia |
Jun/2010:
aumento dos limites de acumulação de
ativos externos pelos residentes, inclusive investimentos
diretos. |
Nov/2010:
imposição de limites sobre a razão
empréstimo/valor de imóvel dos empréstimos
imobiliários. |
Set/2010:
medidas de liberalização da saída
de capitais: eliminação do limite sobre investimentos
diretos no exterior, relaxamento de restrições
de empréstimos para não-residentes por instituições
domésticas; aumento do limite para compra de propriedade
no exterior. |
Out/2010:
re-imposição de um imposto de renda
retido na fonte de 15% sobre receita de juros e ganhos de
capital das aplicações de não-residentes
em títulos públicos. |
Turquia |
Dez/2010:
redução do imposto retido na fonte
sobre títulos emitidos no exterior por empresas domésticas. |
Set/2010:
requerimentos de reservas dos bancos deixam de ser
remunerados. |
Dez/2010:
imposição de requerimentos de reservas
(RR) sobre depósitos em moeda doméstica.RR sobre
depósitos em moeda estrangeira mantidos no nível
pré-crise. |
Dez/2010:
imposição de limites para razão
empréstimo/valor do imóvel para todos os empréstimos
imobiliários (previamente, incidia somente sobre as
hipotecas securitizadas). |
Dez/2010:
alta do imposto incidente sobre os juros de crédito
ao consumo. |
Dez/2010:
aumento do pagamento mínimo da fatura de cartão
de crédito. |
Jan/2011:
RR em moeda doméstica elevado novamente. |
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Fonte: IMF. Recent
experiences in managing capital inflows: cross-cutting, themes and possible
policy framework. Washington D.C. International Monetary Fund, feb.,
2011. Disponível em: www.img.org; World Bank, Global Economic
Prospects. Washington, DC: World Bank, jan. 2011. Disponível
em: www.worldbank.org, Nomura (2011): Asia Special Report. Global Economics,
nov. 2010. Disponível em: www.nomura.com.
Nota: (1) Inclui medidas voltadas para o aperfeiçoamento das operações
de esterilização do impacto monetário dos fluxos de
capitais. |
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